Rekenkamerrapport bouwstenen voor samenspel
4. Uitkomsten van het onderzoek
De rekenkamercommissie wil met dit onderzoek duidelijkheid krijgen over de effectiviteit van het samenspel tussen raad, college en organisatie in Doetinchem aan de hand van de volgende deelvragen:
Spelregels voor interactie en rolverdeling (4.1.)
1. Welke spelregels zijn vastgelegd voor de interactie tussen raad, college en organisatie en binnen de raad?
2. Hoe is de rolverdeling tussen raad, college en ambtelijke organisatie?
3. Hoe wordt in de praktijk met de spelregels en de rolverdeling tussen raad en college omgegaan?
4. Hoe wordt de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol van de raad beoordeeld?
Informatievoorziening (4.2)
5. Hoe verloopt de informatievoorziening tussen raad en college?
Ondersteuning vanuit de organisatie (4.3.)
6. Hoe is de ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie?
De vergaderpraktijk (4.4.)
7. Welke raadsinstrumenten worden wel of niet gebruikt?
8. Hoe wordt de praktijk van vergaderen beoordeeld?
De externe oriëntatie (4.5.)
9. Hoe wordt de externe oriëntatie van de raad, het college en de ambtelijke organisatie beoordeeld?
Deze deelvragen leiden uiteindelijk tot het antwoord op de hoofdvraag van dit onderzoek: Hoe effectief is het samenspel tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie?
4.1 De spelregels voor de interactie en rolverdeling
Hieronder geven wij antwoord op de eerste vier deelvragen.
1. Welke spelregels zijn vastgelegd voor de interactie tussen raad, college en ambtelijke organisatie en binnen de raad?
De belangrijkste formele spelregels zijn voornamelijk vastgelegd in:
- Gemeentewet
- Reglement van orde voor de raadsvergaderingen, april 2017
- Verordening op de raadscommissie beeldvormende raad, juli 2013
- Reglement voor het presidium Doetinchem, november 2010
- Regeling gedragscode integriteit raadsleden, februari 2016
- Regeling gedragscode integriteit burgermeester en wethouders, februari 2016
- Protocol melding vermoeden misstand politieke ambtsdragers, februari 2016
- Gedragslijn bij belangenverstrengeling, juni 2015
- Verordening werkgeverscommissie, februari 2012
- Verordening op de vertrouwenscommissie, september 2013
- Verordening rechtspositie raads- en commissieleden, juli 2019
- Verordening fractieondersteuning, september 2010
Daarnaast zijn enkele afspraken terug te vinden in de notitie Afspraken over raadsbijeenkomsten, augustus 2018 en in de notitie Raadsvragen in soorten en maten, augustus 2018.
In het reglement van orde is vastgelegd wie binnen de raad met welke taken is belast (voorzitter, griffier, gemeentesecretaris, presidium), hoe de voorbereiding en orde van de vergaderingen er uit ziet, wat de procedure is bij stemmingen en welke instrumenten raadsleden kunnen inzetten (moties en dergelijke).
Sinds september 2010 werkt de gemeenteraad, op basis van de bevindingen van de commissieKoning, volgens het zogenaamde BOB-vergadermodel. Er wordt in dit model nadrukkelijk onderscheid gemaakt tussen beeldvorming, opinievorming en besluitvorming in een cyclus van vier weken. Na een evaluatie in 2011 is dit vergadermodel formeel vastgesteld in 2013. De nagestreefde doelen met dit model, in vergelijking met de eerdere vergadersystematiek, zijn meer sturing op de raadsagenda vanuit de raad zelf, meer ruimte creëren voor de inbreng van betrokkenen en inwoners en hun kennis en ervaring meer benutten, politiek aantrekkelijk te maken voor inwoners en raadsleden en een zorgvuldige voorbereiding voor belangrijke beslissingen te bevorderen.
In de gedragscodes integriteit voor raadsleden, wethouders en burgemeester is vastgelegd hoe als betrokkene om te gaan met belangenverstrengeling, nevenfuncties, geheimhouding, geschenken en declaraties.
De verordeningen betreffende de werkgeverscommissie en de vertrouwenscommissie regelen de werkgever-werknemer verhouding tussen de raad met de griffier, medewerkers van de griffie en met de burgemeester. De vergoedingen, scholingsmogelijkheden en overige faciliteiten voor raadsleden en raadsvolgers zijn vastgelegd in de verordening rechtspositie voor raadsleden uit 2019.
De verordening fractieondersteuning 2010 (gewijzigd december 2016) regelt de wijze waarop raadsleden een beroep kunnen doen op ambtelijke bijstand en fractieondersteuning voor hun volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rollen. De rekenkamercommissie heeft geen document(en) aangetroffen waarin de rolverdeling en spelregels (inclusief gedrags- en omgangsvormen) tussen raad, college en ambtelijke organisatie zijn uitgewerkt.
2. Hoe is de rolverdeling tussen raad, college en ambtelijke organisatie?
De raad en het college hebben ieder een op de Gemeentewet gebaseerde positie. Beide organen functioneren nevengeschikt; het college ontleent zijn bevoegdheden dus niet aan de raad en vice versa. Sinds 2002 geldt het duale stelsel. Het college, dat beschikking heeft over alle bestuursbevoegdheden, kent tegenstand van de raad in de vorm van kaderstellende en controlerende bevoegdheden.
Rol van de gemeenteraad
De raad is het hoogste orgaan van de gemeente. De gemeenteraad heeft de volgende rollen:
- Volksvertegenwoordiger
- Kadersteller
- Controleur
Volksvertegenwoordigende rol
De raad heeft het mandaat van de kiezers; een representatieve democratie. De drie rollen van de raad zijn nauw met elkaar verbonden. Controle vindt immers plaats aan de hand van vooraf gestelde kaders waarbinnen het college opereert. Zonder goede kaderstelling is dus ook geen goede controle mogelijk. De kaderstellende rol hangt ook nauw samen met de volksvertegenwoordigende rol. In de fase van kaderstelling dienen signalen uit de samenleving meegenomen te worden bij beleidsbeslissingen. Met steeds mondiger wordende inwoners, de roep om participatie en de vraag om directe belangenbehartiging (ombudsfunctie) dient zich steeds vaker het vraagstuk aan voor raadsleden hoe invulling te geven aan deze volksvertegenwoordigende rol.
Kaderstellende rol
De raad geeft de hoofdrichting aan waar de gemeente op verschillende terreinen naar toe wil. Daarbij horen tevens het budgetrecht en verordenend recht. Kaderstelling is het normeren van het inhoudelijk, financieel en procedureel speelveld waarbinnen het college zijn bestuursbevoegdheden uitoefent. De raad geeft daarmee de opdracht aan het college om dit beleid uit te voeren binnen de gestelde kaders, als ‘opdrachtnemer’. Kaderstellen blijkt een ambigu begrip te zijn waar lastig grip op te krijgen is voor raadsleden. Het begrip zelf komt niet voor in de Gemeentewet of in de Wet dualisering gemeentebestuur. Voor het stellen van kaders maakt de raad gebruik van instrumenten, zoals de meerjarenbegroting, de kadernota, het initiatiefrecht.
Controlerende rol
De raad houdt toezicht op de uitvoering door het college van vastgesteld beleid door toetsing en controle. Voor deze rol maakt de raad gebruik van instrumenten, zoals de vaststelling van de jaarrekening en het jaarverslag, periodieke rapportages, het stellen van vragen en de rekenkamerfunctie. Samenspel raad en griffie De manier waarop de gemeenteraad en de griffie werken, wordt door de raad zelf vastgesteld. De griffie is een zelfstandige eenheid en staat los van de ambtelijke organisatie.
Rol van het college van burgemeester en wethouders
Het college is het dagelijks bestuur van de gemeente (artikel 160 Gemeentewet) en heeft de volgende rollen:
- Uitvoeren van beleid
- Ondersteunen van de raad bij het stellen van kaders en wetgeving
- Informeren van de raad
- ‘Eigenaar’ van de ambtelijke organisatie
Uitvoeren van beleid
Als dagelijks bestuur geeft het college uitvoering aan de doelen die de raad heeft geformuleerd, binnen de kaders die ze hebben gesteld. Onder het dagelijks bestuur vallen daarnaast ook:
- uitvoering van medebewindstaken, voor zover aan het college toebedeeld; inclusief het stellen van beleidsregels over de uitvoering van medebewindstaken;
- verrichten van privaatrechtelijke handelingen;
- vertegenwoordigen van de gemeente.
Ondersteunen raad bij kaders en wetgeving
Het college ondersteunt de raad bij het ontwerpen en uitwerken van beleidskaders en bereidt de besluiten van de gemeenteraad voor door:
- voorbereiding van de begroting, jaarrekening en kadernota (budgetrecht raad);
- voorbereiding van verordeningen die burgers binden (verordenend recht raad);
- ontwikkelen van door de raad vast te stellen hoofdlijnen van beleid (kaderstellende rol raad).
Informeren van de raad
Het college verschaft de raad alle informatie die hij nodig heeft voor de invulling van zijn rol, zowel in de kaderstelling als in de controle. Het college en de raad maken systematisch afspraken over de informatie die de raad wil hebben, wanneer, op welk detailniveau en in welke vorm, zodat de raad wordt ‘meegenomen’ op een wijze die past bij de aard van het dossier. Het college reikt suggesties aan voor effectieve vormen van informatie-uitwisseling.
‘Eigenaar’ van de ambtelijke organisatie
Het college is verantwoordelijk voor het functioneren van de ambtelijke organisatie en is daarop aanspreekbaar door de raad. Binnen het college is de portefeuillehouder Personeel & Organisatie degene die zorgdraagt namens het college voor goed werkgeverschap richting de gemeentesecretaris en directie, waaronder een deugdelijke beoordelingscyclus.
Burgemeester
De burgemeester is een zelfstandig bestuursorgaan met eigen taken. Als voorzitter van de raad en het college bewaakt de burgemeester de rollen en de rolinvulling van de raad en college en de eenheid van het collegebeleid. De burgemeester is verantwoordelijk voor de coördinatie en de kwaliteit van de bestuurlijke besluitvorming.
Samenspel binnen het college
Het college oefent deze bevoegdheden uit volgens het principe van collegiaal bestuur. Dit houdt in dat het college gezamenlijk en elk collegelid afzonderlijk verantwoordelijk is voor het gevoerde beleid. Er wordt een portefeuilleverdeling gemaakt binnen het college. Het college neemt als collectief beslissingen en is gezamenlijk verantwoordelijk voor de uitvoering.
Rol van de ambtelijke organisatie
De ambtelijke organisatie heeft de volgende rollen:
- adviseren en ondersteunen bestuur;
- opdrachtnemer bestuur;
- dienstverlener aan de inwoners.
Adviseren en ondersteunen bestuur
De ambtelijke organisatie ondersteunt het college bij de beleidsontwikkeling door het vanuit de eigen deskundigheid, geven van professionele en onafhankelijke adviezen. De ambtelijke organisatie functioneert als ‘denktank’ van het bestuur. Zij maakt afspraken met het college over de wijze waarop informatie geleverd moet worden, in lijn met de rol die het college heeft richting raad. Als adviseur van het college zorgt de gemeentesecretaris voor de kwaliteit van de agenda van burgemeester en wethouders.
Opdrachtnemer bestuur
Ambtenaren zijn verantwoordelijk als opdrachtnemer van het bestuur voor de daadwerkelijke uitvoering van het beleid. Hieraan geven ze invulling met gevoel voor de politiek-bestuurlijke dynamiek.
Dienstverlener aan inwoners
Daarnaast is de ambtelijke organisatie vanzelfsprekend verantwoordelijk voor het leveren van diensten aan inwoners, volgens het afgesproken kwaliteitsniveau, met inachtneming van de kaders die hiervoor zijn vastgesteld.
Relatie raad en ambtelijke organisatie
Het functioneren van de ambtelijke organisatie is de verantwoordelijkheid van het college. Het college en/of de portefeuillehouder is aanspreekbaar op het doen en laten van de organisatie. Raadsleden kunnen technische en feitelijke vragen stellen aan de ambtelijke organisatie. De griffie houdt hier de regie op door afspraken te maken over de wijze waarop vragen gesteld kunnen worden en de termijn voor beantwoording.
Samenspel binnen de ambtelijke organisatie
De ambtelijke organisatie werkt vanuit een organisatiefilosofie, die aansluit bij de bestuurlijke wensen en de ontwikkelingen in de maatschappij.
3. Hoe wordt in de praktijk met de spelregels en rolverdeling tussen raad en college omgegaan en hoe wordt dat beleefd?
De samenwerking tussen raad en college scoort volgens de Quick Scan Lokaal bestuur op dit moment gemiddeld 6,7 en men wil naar een gewenste samenwerking toe met een gemiddeld rapportcijfer 7,5. Uit de Quick Scan Lokaal bestuur Samenspel tussen raad en college blijkt:
- 91% vindt dat de taakverdeling tussen raad en college helder is.
- 88,5% is van mening dat raad en college erop letten dat ze de afgesproken taakverdeling nakomen.
- 75% vindt dat de raad zich onafhankelijk en kritisch opstelt bij de beoordeling van de uitvoering door het college.
- 70,5% vindt dat de raad en het college elkaars positie versterken.
- 84,5% is van mening dat de raad en het college over het algemeen een vruchtbare discussie voeren.
- 48% vindt dat wethouders en coalitiefracties relatief onafhankelijk van elkaar functioneren, maar 30% is het daar niet mee eens.
Ongeveer de helft van de respondenten vindt dat de coalitiefracties en de wethouders relatief onafhankelijk van elkaar opereren. Hier loopt de scheiding vooral tussen de coalitiefracties en de fracties die niet tot de coalitie behoren. Nadere vraagstelling leverde op dat bij de meeste coalitiefracties er geregeld overleg is met de eigen wethouder. Soms werd verteld dat deze te gast is in de fractie, anderen deelden mee dat de wethouder niet de gehele fractievergadering bijwoont, zodat er ook door de fractie onderling overleg mogelijk is. Er is voor de besluitvormende raadsvergaderingen overleg tussen de collegepartijen en de wethouders. ‘Dit is bedoeld om elkaar niet te verrassen, het is niet bedoeld om de zaak dicht te timmeren.’
Als mogelijk suggesties ter verbetering wordt onder meer aangegeven:
- De raad meer aan de voorkant van besluitvormingsprocessen betrekken.
- De raad mee laten denken over de verschillende opties en niet alleen ja of nee laten zeggen op voorstellen van het college.
- Meer keuzemogelijkheden aanbieden versterkt het politieke debat.
4. Hoe wordt de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol van de raad beoordeeld?
Het functioneren van de raad scoort op dit moment gemiddeld een 6,8 en men wil naar een gewenste score toe van een gemiddeld rapportcijfer 8,0. Uit de Quick Scan Lokaal bestuur Kaderstellende rol van de raad blijkt:
- 71% vindt dat de raad eerst zorgt voor een goed beeld van het vraagstuk waarover het besluit gaat.
- 76% vindt dat de raad weet welke belangen er met het besluit gemoeid zijn.
- 66% van mening is dat de raad de voor- en nadelen van mogelijke oplossingen en scenario’s voldoende kent. 21% is die mening niet toegedaan en 13% weet het niet of heeft geen mening.
- 64% van mening is dat de raad voldoende weet of het besluit uitvoerbaar is; 23,5% niet.
- 68% vindt de besluiten resultaatgericht.
- 83% is van mening dat bij belangrijke onderwerpen de raad met het college afspreekt wanneer en hoe verantwoording door het college plaatsvindt.
- 47% vindt de besluiten voldoende evalueerbaar; 34% oordeelt hier negatief over.
Uit de literatuur komt naar voren dat kaderstelling in de praktijk een vrij passieve bezigheid van raadsleden is. Of het nu de financiële kaders van de begroting zijn, de verordeningen of de beleidsmatige kaders in de vorm van visies en nota’s het is bijna altijd het college dat de kaders formuleert. De gemeenteraad stelt deze kaders al dan niet na enige discussie en soms met amendementen vast. Een enkele keer nemen raadsleden het initiatief, met een motie en soms met een initiatiefvoorstel, maar zeker dat laatste is een uiterst arbeidsintensief instrument en wordt maar weinig gebruikt.
Zowel uit gesprekken in Doetinchem als uit de agenda’s en verslagen van de gemeenteraad ontstaat hetzelfde beeld. Uit de Quick Scan Lokaal bestuur Controlerende rol van de raad blijkt:
- 75% van oordeel is dat de raad controleert of het college het beleid juist uitvoert.
- 47% vindt dat de raad tijdig bijstuurt als dat nodig is; 32% niet en 21% heeft geen mening of weet het niet.
- 36% vindt dat de raad geen goed zicht heeft op de resultaten die door gemeenschappelijke regelingen worden geboekt, 32% weet niet/geen mening en 32% heeft wel goed zicht.
- 36% vindt dat controle door de raad vooral gericht is op terugblikken (al of niet met afrekenen) en 44% op vooruitblikken (en leren), 20% weet het niet of heeft geen mening.
Uit de gevoerde gesprekken kwam naar voren dat raadsbesluiten in Doetinchem niet vaak geëvalueerd worden. Op de agenda van de gemeenteraad was er in de afgelopen periode twee keer een evaluatie geagendeerd. Dat was op 15 januari 2020 de evaluatie van het armoedebeleid 2019 en een jaar later op 14 januari 2021de evaluatie van het armoedebeleid 2020. Een van de gesprekspartners stelde dat er eigenlijk nooit wordt afgesproken wanneer er geëvalueerd moet worden. ‘Het leeft niet bij ons, niet bij de raad en niet bij het college.’ Uit de gesprekken kwam ook naar voren dat raadsvoorstellen bijna nooit aangeven welke doelen gehaald moeten worden. Daardoor is evaluatie nauwelijks mogelijk.
Over de gemeenschappelijke regelingen heeft de rekenkamercommissie in maart 2020 een rapport aan de gemeenteraad aangeboden. De bespreking van het rapport door de gemeenteraad heeft ertoe geleid dat de raad in de vergadering van 16 juli 2020 aan het college heeft verzocht om eind 2020 een informatieve bijeenkomst over verbonden partijen te organiseren. Daarna wordt een informatieve carrousel verbonden partijen gehouden. De raad heeft besloten na deze informatieve sessies het Doetinchemse regiemodel te evalueren.
Op basis van de Quick Scan en de interviews kan de bestuurscultuur in Doetinchem omschreven worden als pragmatisch, informeel, mensgericht en gericht op consensus. Met bestuurscultuur wordt hierbij bedoeld het geheel van waarden, normen, routines en rolopvattingen dat in invloed is op het samenspel tussen raad, college, ambtelijk apparaat en samenleving. In Doetinchem heerst geen afrekencultuur; de discussie is gericht op de inhoud en niet zozeer op de persoon.
Uit de Quick Scan Lokaal bestuur Volksvertegenwoordigende rol van de raad blijkt:
- 81% van mening is dat raadsleden zich verdiepen in wat burgers, organisaties en bedrijven belangrijk vinden.
- 74% vindt dat raadsleden niet alleen afgaan op informatie van het college maar zich ook zelfstandig informeren over wat er leeft in de samenleving.
- 63% vindt de belangenafweging door de raad voldoende, terwijl 21% dat niet deelt.
- 34% is van mening dat raadsleden onvoldoende uitleggen aan de samenleving waarom een bepaalde belangenafweging is gemaakt; 38% van wel en 27% geen mening heeft of ’t niet weet.
Als mogelijke suggesties ter verbetering wordt onder meer aangegeven:
- Bij raadsvoorstellen aangeven welke doelen beoogd worden.
- Bij besluiten aangeven of en op welke termijn het raadsbesluit geëvalueerd wordt.
De volksvertegenwoordigende rol komt aan de orde bij deelvraag 9 over de externe oriëntatie van de raad, het college en de ambtelijke organisatie.
4.2 De informatievoorziening tussen raad en college
Hieronder geven we antwoord op de deelvraag 5.
5. Hoe verloopt de informatievoorziening tussen raad en college?
Het functioneren van het college scoort op dit moment gemiddeld een 7,4 en men wil naar een gewenste score toe van een gemiddeld rapportcijfer 8,3.
Actieve informatieplicht; van college aan raad
In de Gemeentewet artikelen 169 en 180 is opgenomen dat het college en de burgemeester verplicht zijn om open te handelen om de raad in de gelegenheid te stellen zijn kaderstellende en controlerende rol waar te maken. Het college en de burgemeester dienen alle informatie te verschaffen die de raad voor de uitoefening van zijn taken nodig heeft. Dit betekent dat zij de afweging moeten maken wat voor de raad interessante en noodzakelijke informatie is. Er wordt in deze paragraaf onderscheid gemaakt in de wijze waarop het college de raad informeert - de actieve informatieplicht - en de wijze waarop de raad van het college informatie kan verkrijgen, de passieve informatieplicht.
Voor de invulling van de actieve informatieplicht worden in Doetinchem - naast de reguliere raadsvoorstellen - verschillende instrumenten ingezet waaronder de formele publicaties, nieuwsbrieven, informatieavonden, memo, mail of telefonisch contact en persberichten. Uit de resultaten van de Quick Scan Lokaal Bestuur blijkt dat 78% tevreden is over de invulling van de actieve informatieplicht door het college. In de Quick Scan is aangegeven dat het college meer draagvlak en begrip voor voorstellen zou kunnen realiseren door de raad eerder bij de voorbereiding van een voorstel te betrekken.
De raad en het college zijn zelf aan zet en aanspreekbaar op het tijdig vragen om dan wel aanbieden van die informatie die nodig is om als raad te kunnen (bij)sturen. Het college moet niet alleen de raad volledig informeren, maar ook in de positie brengen dat de informatie gebruikt kan worden en de raad tijdig bij de beleidsvoorbereiding betrekken. De raad moet om relevante extra informatie vragen en moet zelf aangeven wanneer en op welke wijze hij betrokken wil zijn bij de kaderstelling.
Passieve informatieplicht; van raad aan college
De passieve informatieplicht behelst het op verzoek van een raadslid verstrekken van inlichtingen. De raad beschikt over de volgende raadsinstrumenten: interpellatie, technische vragen, schriftelijke vragen, vragen(half)uurtje voorafgaande aan de raadsvergadering en inlichtingen. Daarnaast bestaan de mogelijkheden van amendementen, moties, voorstellen van orde en initiatiefvoorstel.
Uit de resultaten van de Quick Scan Lokaal Bestuur blijkt dat 82,5% tevreden is over de invulling van de passieve informatieplicht door het college. Dit behelst de nadere informatie die een raadslid of een fractie wil hebben, zoals aanvullende informatie over een onderwerp, waarover de raad reeds is geïnformeerd of vragen over bepaalde (bijvoorbeeld maatschappelijke) ontwikkelingen.
Dit kan in Doetinchem op verschillende manieren:
- Volgens artikel 1 van de Verordening fractieondersteuning 2010 kunnen raadsleden zich rechtstreeks tot de behandelend ambtenaar wenden met een verzoek om feitelijke informatie van geringe omvang of inzage in of afschrift van documenten die openbaar zijn.
- Volgens artikel 38 van het Reglement van orde voor de raadsvergaderingen van Doetinchem kan ieder raadslid schriftelijke vragen stellen aan burgemeester en wethouders.
- Volgens artikel 39 kan een raadslid inlichtingen vragen aan burgemeester en wethouders.
In de afgelopen periode werd er 312 keer een ‘gewone’ schriftelijke vraag gesteld door de verschillende raadsfracties. Twee keer gebeurde dat door twee fracties gezamenlijk. Deze vragen zijn terug te vinden op besluitvorming.doetinchem.nl. Daarbij moet de kanttekening worden gemaakt dat niet alle ‘gewone’ schriftelijke vragen worden gepubliceerd. Dit gebeurt alleen als de raadsfractie daarom vraagt. Er werden 20 keer vragen gesteld ex artikel 38 van het Reglement van orde behandeld in de gemeenteraad. Hiervan is een uitsplitsing in bijlage 3 te vinden.
4.3 De ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie
Hieronder geven we antwoord op de deelvraag 6.
6. Hoe is de ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie en hoe wordt dat ervaren?
De ondersteuning door de organisatie scoort op dit moment gemiddeld een 7,5 en men wil naar een gewenste score toe van een gemiddeld rapportcijfer 8,1.
Politieke bruikbaarheid van ambtelijke geschriften
Uit de Quick Scan Lokaal bestuur Ondersteuning vanuit de organisatie blijkt:
- 68% vindt dat de organisatie voldoende oog heeft voor het politieke spel.
- 64% vindt dat de ambtenaren weten welke onderwerpen naar de raad moeten en welke door het college afgehandeld kunnen worden.
- 72% vindt dat de ambtelijke organisatie de deskundigheid heeft om de uitvoerbaarheid van politieke en bestuurlijke besluiten te beoordelen.
- 64% vindt dat de ambtenaren politieke dilemma’s kunnen benoemen waar raad en college een besluit over moeten nemen.
- 41% is van oordeel dat de ambtelijke organisatie en goed in slaagt opdrachten binnen de afgesproken tijd en middelen uit te voeren; 36% heeft geen oordeel en 23% beoordeelt dit negatief.
Naast dat wat formeel is vastgelegd en afgesproken, is het nodig dat er goede voeding en ondersteuning is vanuit de ambtelijke organisatie met betrekking tot de wisselwerking tussen raad en college. De ondersteuning van het samenspel tussen het college en de raad vraagt om een heldere rolverdeling (wie doet wat), politiek-bestuurlijke sensitiviteit, goede ambtelijke afstemming en samenwerking. De gemeentesecretaris en de griffier zijn hierin belangrijke actoren. Voor een goed samenspel tussen college en raad is ook een goede wisselwerking tussen de belangrijkste adviseurs van raad en college nodig. Zowel de griffier als de gemeentesecretaris ervaren de samenwerking in de driehoek van burgemeester, secretaris en griffier als goed.
De kwaliteit van de raadsvoorstellen
Uit de Quick Scan Lokaal Kwaliteit van de stukken blijkt:
- 84% vindt dat de bestuurlijke voorstellen begrijpelijk en inzichtelijk zijn.
- 88% vindt dat de voorstellen bruikbaar zijn.
- 36% vindt dat de voorstellen aan raad en college geen keuzemogelijkheden laten zien; 61% vindt dat wel.
- zien; 61% vindt dat wel • 57% vindt dat de voorstellen laten zien wat er in de samenleving leeft over het onderwerp; 29% is het daar niet mee eens.
- 25% is van mening dat de voorstellen onvoldoende aangeven welke financiële middelen en ambtelijke capaciteit met een vraagstuk gemoeid zijn; 63,5% wel.
- 77% vindt dat de voorstellen tijdig worden aangeleverd.
In de Quick Scan Lokaal Bestuur en in de interviews zijn zaken genoemd die van groot belang zijn om tot goede besluitvormingsprocessen te komen. In de voorstellen aan de raad moeten deze elementen dan ook worden aangetroffen, zo wordt gesteld in eerdere onderzoeken in andere vergelijkbare gemeenten.
Genoemd zijn de volgende elementen:
- een heldere probleemanalyse;
- expliciete afweging van belangen;
- het opnemen van alternatieven in de voorstellen;
- de gerichtheid op hoofdlijnen;
- afstemming met andere beleidsterreinen.
Vaak wordt gesproken over overzichtelijkheid en volledigheid. Als criteria voor overzichtelijkheid worden gehanteerd: onderscheid in hoofdzaken en bijzaken, overzicht van effecten en consequenties, overzicht van financiële middelen, overzicht tijdsplanning, duidelijke beslispunten.
Als criteria voor volledigheid worden gehanteerd: de context van het voorstel is aangegeven, alternatieve beleidskeuzes en bijbehorende effecten zijn opgenomen, aandacht voor verdere procedure, de gevolgen en effecten van het voorstel zijn benoemd, beslispunten zijn met argumenten omgeven in verband met het maken van een afgewogen keuze en aangegeven is hoe is en wordt omgegaan met burgers en betrokkenen.
Uit de vragenlijst en de interviews blijkt dat men verschilt van mening over de wijze van samenwerking tussen de ambtelijke organisatie en raad. In de praktijk verlopen op dit moment vrijwel alle verzoeken om informatie en bijstand via de griffie en slechts incidenteel worden vragen rechtstreeks aan de behandelend ambtenaar gesteld. Als redenen worden aangevoerd dat raadsleden van mening zijn dat niet ambtenaren maar het college hun gesprekspartner is, dan wel dat raadsleden ambtenaren niet willen betrekken in het politieke spel. Anderen zijn van mening dat onduidelijkheid en discussie over voorstellen zou kunnen worden voorkomen indien er eerder in het traject rechtstreeks contact met de ambtenaar zou zijn om vragen te beantwoorden. Ambtenaren geven in de interviews aan prijs te stellen op meer contact met raadsleden om achtergronden te schetsen en inhoudelijke informatie te verstrekken. Ambtenaren zijn zich bewust van waar de ‘politieke grens’ ligt en hebben liever een rechtstreekse vraag die in vijf tot tien minuten te beantwoorden is dan een formele schriftelijke vraag die, zoals een ambtenaar verwoordde, ‘een halve dag werktijd kost’.
Als mogelijke suggesties ter verbetering worden onder meer aangegeven:
- Meer informele informatie-uitwisseling tussen raadsleden en ambtenaren.
- Meer sparringsmomenten tussen de leden van de raad, het college en ambtelijke organisatie.
- Meer keuzemogelijkheden, opties en alternatieve scenario’s aanbieden.
4.4 De vergaderpraktijk
Hieronder geven we antwoord op de deelvragen 7 en 8.
7. Welke raadsinstrumenten worden wel en welke niet gebruikt?
Uit de resultaten van de Quick Scan Lokaal Bestuur blijkt dat mondelinge en schriftelijke vragen in Doetinchem vaak worden ingezet en een initiatiefvoorstel, interpellatie, raadsonderzoek of raadsenquête weinig of nooit. In de afgelopen raadsperiode is er alleen door de fractie van de SP een initiatiefvoorstel ingediend, namelijk het Initiatiefvoorstel Referendumverordening Doetinchem 2020. Dat voorstel werd in de raadsvergadering van 17 december 2020 aangenomen met 16 tegen 15 stemmen nadat de stemmen een maand eerder staakten op 15-15. De andere instrumenten zijn in de afgelopen periode niet benut.
- Vaak worden toegepast:
- Mondelinge vragen
- Schriftelijke vragen
- Met enige regelmaat worden toegepast:
- Amendement
- Moties
- Soms worden toegepast:
- Ambtelijke bijstand
- Punten agenderen
- Beleggen van een extra raadsvergadering
- (vrijwel) Nooit worden toegepast:
- Initiatiefvoorstel
- Interpellatie
- Raadsonderzoek
- Raadsenquête
Uit de QuickScan komt tevens het beeld naar voren dat een deel van de raad niet meer initiatief neemt via inzet van instrumenten zoals interpellatie, raadsonderzoek of raadsenquête, omdat men verwacht dat daarvoor binnen de raad onvoldoende draagvlak is.
In de Verordening rechtspositie raads- en commissieleden 2019 is in artikel 3 geregeld hoe raadsleden kunnen deelnemen aan niet-partijpolitieke georiënteerde scholing. Het raadslid dient daartoe vooraf een gemotiveerde aanvraag in te dienen bij de griffier, waarna de griffier beslist. In de afgelopen periode heeft alleen de fractie van het CDA gebruikgemaakt van deze regeling. In 2018 heeft deze fractie € 280 ontvangen voor deskundigheidsbevordering. De overige uitgaven ten laste van deze post waren bezoeken aan de VNG-congressen in 2018 en 2019 en aan de door de griffie georganiseerde debattraining.
8. Hoe wordt de praktijk van het vergaderen beoordeeld?
Uit de resultaten van de Quick Scan Lokaal Bestuur blijkt dat 58% van de raadsleden en fractievolgers de werkdruk als hoog, maar niet te hoog ervaart; 12,5% vindt de werkdruk echt te hoog en 93,5% vindt het aantal vergaderingen voldoende. Uit de Quick Scan Lokaal bestuur Vergaderpraktijk blijkt:
- 100% !!! (zeer) tevreden is over de manier waarop de verschillende vergaderingen worden voorgezeten.
- 87% vindt de vergaderingen effectief.
- 58% is tevreden over het politieke debat in de raad; 42% niet.
- 89% is (zeer) tevreden over de ondersteuning door het presidium.
- 100% !!!is (zeer) tevreden over de ondersteuning door de griffier.
- 100% !!! is (zeer) tevreden over de ondersteuning door de griffie als geheel.
In de achterliggende jaren heeft Doetinchem verschillende vergadermodellen gehanteerd. In 2002 bij de invoering van het dualisme werd gekozen voor drie raadscommissies naar duale kerntaken. Dat waren Beleidsontwikkeling waar de kaderstelling gebeurde, Regelgeving voor de verordenende bevoegdheid en Beleidsevaluatie voor de controle. Deze commissies kenden een vaste bezetting. Dit vergadersysteem werd in 2005 geëvalueerd en toen werd besloten de vaste samenstelling van de commissie los te laten. Vanaf september 2005 concentreerden de raadsleden zich op beleidsonderwerpen, ongeacht of dat kaderstellend, regelgevend of controlerend was.
In 2008 was er opnieuw een wijziging in de vergaderorde en kwamen er drie vakinhoudelijke commissies, namelijk Ruimtelijke Zaken, Maatschappelijke Zaken en Bestuurlijke Zaken en Financiën. Ook deze vergaderopzet hield niet stand. Inmiddels wordt er vergaderd volgens het Voorster model. De invulling die daaraan in Doetinchem wordt gegeven, is de volgende. In de beeldvormende vergadering kunnen vragen gesteld worden. Het is dan niet de bedoeling dat er onderling gediscussieerd wordt. In het opiniërende deel van de gemeenteraad wordt dan de discussie gevoerd en in het besluitvormende deel wordt al dan niet geamendeerd ingestemd met het voorstel van burgemeester en wethouders. Volgens de gesprekspartners voor dit onderzoek gebeurt het nauwelijks dat de vooraf ingenomen standpunten tijdens die discussie gewijzigd worden.
Inmiddels wordt alweer een aantal jaar vergaderd volgens het ‘Voorster model’. Voorst introduceerde bij de start van het dualisme in 2002 een model waarbij de beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming in de tijd uit elkaar zijn gehaald. De gemeenteraad kent drie verschillende vergadervormen:
- De beeldvormende raad. Hierbij kunnen de fracties per spreektermijn drie beeldvormende vragen stellen en er zijn in principe twee spreektermijnen. Het is niet de bedoeling dat er onderling gediscussieerd wordt.
- De mening- en besluitvormende raad. De indeling van de agenda is hierbij: opening, vaststelling agenda, vragenhalfuur, discussiestukken, hamerstukken, ingekomen brieven, moties vreemd aan de agenda.
- Informatieve raadsbijeenkomsten. Het presidium beslist op voorstel van de griffie over de invulling van de informatieve raadsbijeenkomsten. Dit kunnen werkbezoeken zijn, een gesprek met de ‘benen op tafel’, themagesprekken en dergelijke.
In Doetinchem vindt het verzamelen van informatie plaats in de beeldvormende vergadering. Fracties kunnen per spreektermijn drie beeldvormende vragen stellen; hiervan kan worden afgeweken bij complexere onderwerpen. De vragen dienen vooral politiek-beeldvormende vragen te worden gesteld. De technische vragen dienen vooraf aan het college te worden gesteld. Aangezien in de ‘Notitie afspraken over raadsbijeenkomsten’ van 29 augustus 2018 expliciet wordt gesproken over het stellen van drie vragen in de beeldvormende vergadering kan de conclusie worden getrokken dat de beeldvormende vergadering niet bedoeld is voor onderlinge discussie tussen de raadsleden. Dit kwam ook naar voren bij de groepsgesprekken met de fractievoorzitters.
In de daaropvolgende fractievergadering wordt vervolgens het standpunt bepaald ten aanzien van het te bespreken agendapunt. In de mening- en besluitvormende raad wordt het afgesproken standpunt meegedeeld en omdat nagenoeg alle woordvoerders dit van papier voorlezen, is ook in deze vergadering bijna geen discussie. Een breed gedeelde conclusie is dat de gemeenteraad van Doetinchem weinig goede debaters telt, daardoor ontbreekt ook een debatcultuur. Een van de gesprekspartners stelde dat hij vaak achteraf bedenkt wat hij had moeten zeggen bij een bepaalde behandeling in de raad. Een ander deelde mee dat hij maar één keer van mening was veranderd door een discussie, dat was bij de behandeling van het vuurwerkverbod en dat onderwerp leende zich goed voor een echte discussie, waarbij een voor te lezen tekst achterwege kon blijven. Er is kort voor corona de samenleving plat legde wel een debatcursus georganiseerd, die zeker gewaardeerd werd.
Suggesties voor verbetering:
- Debattechniek verbeteren door debatcursus aan te bieden.
- Wijze van vergaderen evalueren en bespreken of het opiniërende deel een ruimere plek kan krijgen in de vergadercyclus. Bedoeld voor principiële discussies.
4.5 Externe oriëntatie
Hieronder geven we antwoord op de deelvraag 9.
9. Hoe wordt de externe oriëntatie van de raad, het college en de ambtelijke organisatie beoordeeld?
De oriëntatie op de samenleving scoort op dit moment gemiddeld een 7,1 en men wil naar een gewenste score toe van een gemiddeld rapportcijfer 8,2. Uit de Quick Scan Lokaal bestuur Oriëntatie op de samenleving blijkt:
- 71% vindt dat de raad ervoor zorgt dat burgers, bedrijven en organisaties betrokken worden bij het gemeentelijk beleid.
- 92% is van mening dat raadsleden toegankelijk en aanspreekbaar zijn voor burgers.
- 84% vindt dat het college weet wat er leeft in de samenleving.
- 77% vindt dat het college duidelijk naar de samenleving communiceert over de bestuurlijke koers en belangrijke besluiten.
- 77% vindt dat het college goed zicht heeft op initiatieven in de samenleving.
- 90% is van oordeel dat burgers voldoende inbreng hebben in de vergaderingen van de raad.
In de Quick Scan Lokaal Bestuur komt de externe oriëntatie van de gemeente als belangrijk aandachtspunt naar voren. Vooral wordt daarbij gedoeld op de externe oriëntatie van de ambtelijke organisatie. Volgens de respondenten van het onderzoek en de deelnemers van de interviews kan de kennis en het organiserend vermogen in de samenleving goed worden benut en de kans op draagvlak voor te nemen besluiten daarmee worden vergroot. Het algemene oordeel is wel, dat inwoners goed worden geïnformeerd en worden betrokken in het participatieproces. Naast de in 2020 vastgestelde Referendumverordening zijn volgens de geïnterviewden op dit moment geen aanvullende of nieuwe instrumenten nodig.
Als mogelijke suggesties ter verbetering wordt onder meer aangegeven:
- Politiek interessanter en begrijpelijker maken voor de inwoner.
- Inwoners beter aan de voorkant betrekken/mee laten denken. Belangrijke besluiten/ ontwikkelingen goed communiceren.
- Participatie is niet in alle gevallen een vanzelfsprekendheid en heeft permanente aandacht en inspanningen nodig.
4.6 De hoofdvraag: Hoe effectief is het samenspel?
Hieronder geven we antwoord op hoofdvraag.
Hoe effectief is het samenspel tussen raad en college (en ambtelijke organisatie)?
Een goed samenspel tussen gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie leidt tot een gemeente die als geheel effectief is in haar werk voor de samenleving van Doetinchem.
In onderstaande afbeelding zijn de politieke, bestuurlijke en uitvoeringscyclus als drie ‘raderen’ geschetst die op elkaar ingrijpen. Alle drie de raderen moeten soepel draaien, om tot zichtbare resultaten te komen die gedragen worden door de inwoners van Doetinchem. Niet alleen de raderen zelf moeten daarvoor soepel draaien, maar ook daar waar de raderen in elkaar grijpen is een goed samenspel belangrijk. Het samenspel is effectief als de drie organen elkaars rol kennen en respecteren.
De raad stelt in ons dualistisch stelsel op basis van politiek mandaat de kaders en controleert daarop, het college vertaalt deze kaders naar uitvoering en stelt kaders voor aan de raad, de ambtelijke organisatie adviseert over de kaders en voert deze uit. Alle drie de organen ontvangen input uit de samenleving, die wordt vertaald in kaders en beleid.
Het algemene beeld is dat zowel de raad, het college als de ambtelijke organisatie redelijk tevreden zijn over de effectiviteit van het besturen en het samenspel tussen de drie ‘partijen’
Op alle terreinen blijft het feitelijk functioneren wel wat achter bij de ambities die raadsleden, college en ambtelijke organisatie hebben; verbeteringen zijn mogelijk.
| Onderwerpen | Score huidige situatie (gemiddeld) | Score gewenste situatie (gemiddeld) |
|---|---|---|
| Functioneren van de raad | 6,8 | 8,0 |
| Functioneren van het college | 7,4 | 8,3 |
| Samenspel tussen raad en college | 7,3 | 8,2 |
| Ondersteuning aan raad en college | 7,5 | 8,1 |
| Oriëntatie op de samenleving | 7,1 | 8,2 |