Rekenkamerrapport bouwstenen voor samenspel
Een goed openbaar bestuur is goed voor de inwoners en de samenleving. De afgelopen jaren zijn er ontwikkelingen geweest die van groot belang zijn voor en van invloed zijn op de gemeenten. Deze ontwikkelingen vragen om bestuurskracht. Een effectief samenspel tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie is daarom van groot belang. Met dit onderzoek wil de rekencommissie inzicht krijgen in het huidig functioneren van dit samenspel en bouwstenen aanreiken voor verbetering van de interactie.
1. Voorwoord
In januari 2020 heeft de rekenkamercommissie van de gemeente Doetinchem besloten in eigen beheer een onderzoek uit te voeren naar het samenspel tussen de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie. Eén van de overwegingen voor deze keuze was dat de raad bijna op de helft van de zittingsperiode was aangekomen, zodat mogelijke aanpassingen en veranderingen nog twee jaar konden doorwerken. De optimistische planning was dat de doorlooptijd van het onderzoek ongeveer zes maanden zou zijn.
De realiteit bleek anders te zijn. Een maand na de start van het onderzoek begon de coronapandemie en dat leidde tot een enorme vertraging van het onderzoek. De focus en aandacht van de raad, het college en het ambtelijk apparaat lag begrijpelijkerwijs elders dan bij een rekenkameronderzoek. De enquête werd later dan gedacht uitgezet, interviews afgezegd en de beoogde fysieke interactieve sessie tussen raadsleden, leden van het college en vertegenwoordigers van de ambtelijke organisatie werd drie keer gepland en evenzoveel keer afgelast. In het najaar van 2021 besloot de rekenkamercommissie deze onderzoeksvorm los te laten en in plaats daarvan digitale sessies met kleine groepen raadsleden te houden aangevuld met (groeps)interviews met leden van het college en met ambtenaren.
Door de aanbieding en presentatie van de uitkomsten van het onderzoek kort voor het eind van de zittingsperiode wil de rekenkamercommissie de nieuwe gemeenteraad, het nieuwe college en de ambtelijke organisatie bouwstenen aanreiken voor een effectief bestuur en een vruchtbare interactie. Normaal eindigt een rekenkamerrapport met conclusies en aanbevelingen. De rekenkamercommissie trekt dan uit de conclusies aanbevelingen om het beleid te continueren of te veranderen. In dit rapport trekken wij wel conclusies, maar het is aan het samenspel van de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en het ambtelijk apparaat om iets met die conclusies te doen of juist niet, Vandaar dat dit rapport niet eindigt met aanbevelingen, maar met bouwstenen. Bouwstenen voor een (nog) beter samenspel.
2. Inleiding
Goed openbaar bestuur is goed voor de inwoners en de samenleving. Landen met een goed openbaar bestuur presteren economisch, maatschappelijk, democratisch en rechtsstatelijk beter dan landen met een slecht openbaar bestuur. Het decentrale bestuur in Nederland vormt de ruggengraad van het openbaar bestuur. De positie van de gemeenteraad binnen de gemeentelijke organisatie is de afgelopen decennia onderhevig geweest aan ontwikkelingen. Van oorsprong fungeert de gemeenteraad als hoogste orgaan binnen het gemeentebestuur. Door maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen bleek dit in het monistisch stelsel niet altijd even herkenbaar. Met de overgang naar het dualisme in 2002 is gepoogd de rol van de gemeenteraad beter naar voren te laten komen. De taken en bevoegdheden van de raad en het college zijn duidelijk gescheiden. De gemeenteraad heeft een volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol te vervullen, terwijl het college van burgemeester en wethouders zich concentreert op de uitvoering van beleid binnen de door de raad gestelde kaders. De ambtelijke organisatie ondersteunt en adviseert zowel de raad als het college.
De manier waarop de lokale overheid sturing geeft aan maatschappelijke vraagstukken is veranderd. De nadruk van overheidssturing is komen te liggen op onderhandelen, overleg en wederzijdse beïnvloeding in netwerken met andere overheden en maatschappelijke organisaties, ook wel aangeduid als de overgang van ‘government’ naar ‘governance’. Een andere ontwikkeling betreft de horizontalisering in het openbaar bestuur; de traditionele verticale verhouding tussen de overheid en de samenleving en inwoners maakt plaats voor een gelijkwaardiger relatie. De overheid is niet per definitie de sturende actor in beleidsprocessen. De roep om participatie en andere vormen van invloed door inwoners is groot. Het takenpakket van de gemeenten is de afgelopen jaren, onder meer door decentralisaties, sterk in omvang toegenomen. Voorbeelden zijn de decentralisaties binnen het sociale domein, de implementatie van de Omgevingswet en de energietransitie. In toenemende mate en grotendeels synchroon met bovengenoemde ontwikkelingen is het op afstand zetten van de uitvoering van gemeentelijke taken in organisaties op basis van gemeenschappelijke regelingen of in verbonden partijen.
De genoemde ontwikkelingen vragen om bestuurskracht en hebben tot gevolg dat steeds hogere eisen gesteld worden aan de bestuurlijke en ambtelijke vermogens van gemeenten. De drie dimensies van bestuurskracht zijn uitvoeringscapaciteit, besliskracht en verantwoordingskwaliteit. Een effectief en efficiënt samenspel tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie is daarom van groot belang
3. Opzet van het onderzoek
3.1. Doelstelling
De doelen van het onderzoek zijn:
- Inzicht te krijgen in het huidig functioneren van het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie en binnen de raad.
- Bouwstenen aan te reiken voor de verbetering van de interactie tussen raad, college en ambtelijke organisatie en binnen de raad.
3.2. Onderzoeksvragen
De centrale onderzoeksvraag is: “Hoe effectief is het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie binnen de gemeente Doetinchem?” De centrale onderzoeksvraag wordt door de volgende deelvragen in het onderzoek beantwoord:
- Welke spelregels zijn vastgelegd voor de interactie tussen raad, college en ambtelijke organisatie en binnen de raad?
- Hoe is de rolverdeling tussen raad, college en ambtelijke organisatie?
- Hoe wordt met de spelregels in de praktijk omgegaan en hoe wordt dat beleefd?
- Hoe wordt de kaderstellende en controlerende rol van de raad beoordeeld?
- Hoe verloopt de informatievoorziening tussen raad en college?
- Hoe is de ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie?
- Welke raadsinstrumenten worden wel en welke niet gebruikt?
- Hoe wordt de praktijk van het vergaderen beoordeeld?
- Hoe wordt de externe oriëntatie van de raad (waaronder de volksvertegenwoordigende rol van de raad), het college en de ambtelijke organisatie beoordeeld? Het gaat hier om een breed veld van vragen. Op sommige vragen zal diepgaande beantwoording worden gegeven, terwijl op andere vragen minder diepgaand zal worden ingegaan.
3.3. Aard en vorm van het onderzoek
Het onderzoek heeft plaatsgevonden in vijf fases:
- Quick Scan Lokaal Bestuur
- Documentenonderzoek
- Interviews en groepsgesprekken.
- Analyse.
- Rapportage
Quick Scan Lokaal Bestuur
Het onderzoek is van start gegaan met de uitvoering van de Quick Scan Lokaal Bestuur, zoals die ontwikkeld is in het kader van het actieprogramma Lokaal Bestuur van de VNG. De Quick Scan kent zes thema’s, te weten het functioneren van de raad, het functioneren van het college, het samenspel tussen de raad en het college, de ondersteuning door de ambtelijke organisatie, integriteit en tot slot de oriëntatie op de samenleving. De vragenlijst is uitgezet bij alle raadsleden, het voltallig college van burgemeester en wethouders, de gemeentesecretaris, de griffier en 16 ambtenaren. De respons was bijzonder hoog, namelijk 84%, waardoor betrouwbare uitspraken kunnen worden gedaan voor het geheel. Een samenvatting van de uitkomsten treft u aan in hoofdstuk 4 van dit rapport.
Documentenonderzoek
Onderzocht is welke documenten beschikbaar en relevant zijn voor dit onderzoek. Gekeken is wat lokaal is vastgelegd en is verkend wat vanuit de literatuur en andere onderzoeken over deze onderwerpen kan worden geleerd. Een belangrijk onderdeel van het documentenonderzoek betreft een uitgebreide analyse van het gebruik door de raad van de raadsinstrumenten over de periode van maart 2018 tot en met december 2021. Vooral gekeken is naar het aantal amendementen, ingediende moties en initiatiefvoorstellen.
Interviews en groepsgesprekken
Tijdens het onderzoek zijn, zoals oorspronkelijk gepland, individuele interviews gehouden met de burgemeester, twee wethouders, de griffier en de gemeentesecretaris. Ter vervanging van de beoogde interactieve sessie zijn in twee rondes groepsgesprekken gevoerd met zes fractievoorzitters, één individueel interview met een zevende fractievoorzitter en interviews met in totaal vier andere ambtenaren.
Analyse en rapportage
De bevindingen uit de voorgaande fases (enquête, interviews/groepsgesprekken, documentenonderzoek) zijn geanalyseerd en ‘getoetst’ aan de literatuur over dit onderwerp. Tevens is gekeken naar de haalbaarheid en wenselijkheid van verschillende oplossingsrichtingen. De resultaten van de vier hierboven beschreven onderzoeksstappen vormen de basis voor de beantwoording van de onderzoeksvragen. Het onderzoek geeft een beschrijving van de huidige situatie op dusdanige wijze dat deze desgewenst kan dienen als nulmeting in de toekomst.
4. Uitkomsten van het onderzoek
De rekenkamercommissie wil met dit onderzoek duidelijkheid krijgen over de effectiviteit van het samenspel tussen raad, college en organisatie in Doetinchem aan de hand van de volgende deelvragen:
Spelregels voor interactie en rolverdeling (4.1.)
1. Welke spelregels zijn vastgelegd voor de interactie tussen raad, college en organisatie en binnen de raad?
2. Hoe is de rolverdeling tussen raad, college en ambtelijke organisatie?
3. Hoe wordt in de praktijk met de spelregels en de rolverdeling tussen raad en college omgegaan?
4. Hoe wordt de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol van de raad beoordeeld?
Informatievoorziening (4.2)
5. Hoe verloopt de informatievoorziening tussen raad en college?
Ondersteuning vanuit de organisatie (4.3.)
6. Hoe is de ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie?
De vergaderpraktijk (4.4.)
7. Welke raadsinstrumenten worden wel of niet gebruikt?
8. Hoe wordt de praktijk van vergaderen beoordeeld?
De externe oriëntatie (4.5.)
9. Hoe wordt de externe oriëntatie van de raad, het college en de ambtelijke organisatie beoordeeld?
Deze deelvragen leiden uiteindelijk tot het antwoord op de hoofdvraag van dit onderzoek: Hoe effectief is het samenspel tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie?
4.1 De spelregels voor de interactie en rolverdeling
Hieronder geven wij antwoord op de eerste vier deelvragen.
1. Welke spelregels zijn vastgelegd voor de interactie tussen raad, college en ambtelijke organisatie en binnen de raad?
De belangrijkste formele spelregels zijn voornamelijk vastgelegd in:
- Gemeentewet
- Reglement van orde voor de raadsvergaderingen, april 2017
- Verordening op de raadscommissie beeldvormende raad, juli 2013
- Reglement voor het presidium Doetinchem, november 2010
- Regeling gedragscode integriteit raadsleden, februari 2016
- Regeling gedragscode integriteit burgermeester en wethouders, februari 2016
- Protocol melding vermoeden misstand politieke ambtsdragers, februari 2016
- Gedragslijn bij belangenverstrengeling, juni 2015
- Verordening werkgeverscommissie, februari 2012
- Verordening op de vertrouwenscommissie, september 2013
- Verordening rechtspositie raads- en commissieleden, juli 2019
- Verordening fractieondersteuning, september 2010
Daarnaast zijn enkele afspraken terug te vinden in de notitie Afspraken over raadsbijeenkomsten, augustus 2018 en in de notitie Raadsvragen in soorten en maten, augustus 2018.
In het reglement van orde is vastgelegd wie binnen de raad met welke taken is belast (voorzitter, griffier, gemeentesecretaris, presidium), hoe de voorbereiding en orde van de vergaderingen er uit ziet, wat de procedure is bij stemmingen en welke instrumenten raadsleden kunnen inzetten (moties en dergelijke).
Sinds september 2010 werkt de gemeenteraad, op basis van de bevindingen van de commissieKoning, volgens het zogenaamde BOB-vergadermodel. Er wordt in dit model nadrukkelijk onderscheid gemaakt tussen beeldvorming, opinievorming en besluitvorming in een cyclus van vier weken. Na een evaluatie in 2011 is dit vergadermodel formeel vastgesteld in 2013. De nagestreefde doelen met dit model, in vergelijking met de eerdere vergadersystematiek, zijn meer sturing op de raadsagenda vanuit de raad zelf, meer ruimte creëren voor de inbreng van betrokkenen en inwoners en hun kennis en ervaring meer benutten, politiek aantrekkelijk te maken voor inwoners en raadsleden en een zorgvuldige voorbereiding voor belangrijke beslissingen te bevorderen.
In de gedragscodes integriteit voor raadsleden, wethouders en burgemeester is vastgelegd hoe als betrokkene om te gaan met belangenverstrengeling, nevenfuncties, geheimhouding, geschenken en declaraties.
De verordeningen betreffende de werkgeverscommissie en de vertrouwenscommissie regelen de werkgever-werknemer verhouding tussen de raad met de griffier, medewerkers van de griffie en met de burgemeester. De vergoedingen, scholingsmogelijkheden en overige faciliteiten voor raadsleden en raadsvolgers zijn vastgelegd in de verordening rechtspositie voor raadsleden uit 2019.
De verordening fractieondersteuning 2010 (gewijzigd december 2016) regelt de wijze waarop raadsleden een beroep kunnen doen op ambtelijke bijstand en fractieondersteuning voor hun volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rollen. De rekenkamercommissie heeft geen document(en) aangetroffen waarin de rolverdeling en spelregels (inclusief gedrags- en omgangsvormen) tussen raad, college en ambtelijke organisatie zijn uitgewerkt.
2. Hoe is de rolverdeling tussen raad, college en ambtelijke organisatie?
De raad en het college hebben ieder een op de Gemeentewet gebaseerde positie. Beide organen functioneren nevengeschikt; het college ontleent zijn bevoegdheden dus niet aan de raad en vice versa. Sinds 2002 geldt het duale stelsel. Het college, dat beschikking heeft over alle bestuursbevoegdheden, kent tegenstand van de raad in de vorm van kaderstellende en controlerende bevoegdheden.
Rol van de gemeenteraad
De raad is het hoogste orgaan van de gemeente. De gemeenteraad heeft de volgende rollen:
- Volksvertegenwoordiger
- Kadersteller
- Controleur
Volksvertegenwoordigende rol
De raad heeft het mandaat van de kiezers; een representatieve democratie. De drie rollen van de raad zijn nauw met elkaar verbonden. Controle vindt immers plaats aan de hand van vooraf gestelde kaders waarbinnen het college opereert. Zonder goede kaderstelling is dus ook geen goede controle mogelijk. De kaderstellende rol hangt ook nauw samen met de volksvertegenwoordigende rol. In de fase van kaderstelling dienen signalen uit de samenleving meegenomen te worden bij beleidsbeslissingen. Met steeds mondiger wordende inwoners, de roep om participatie en de vraag om directe belangenbehartiging (ombudsfunctie) dient zich steeds vaker het vraagstuk aan voor raadsleden hoe invulling te geven aan deze volksvertegenwoordigende rol.
Kaderstellende rol
De raad geeft de hoofdrichting aan waar de gemeente op verschillende terreinen naar toe wil. Daarbij horen tevens het budgetrecht en verordenend recht. Kaderstelling is het normeren van het inhoudelijk, financieel en procedureel speelveld waarbinnen het college zijn bestuursbevoegdheden uitoefent. De raad geeft daarmee de opdracht aan het college om dit beleid uit te voeren binnen de gestelde kaders, als ‘opdrachtnemer’. Kaderstellen blijkt een ambigu begrip te zijn waar lastig grip op te krijgen is voor raadsleden. Het begrip zelf komt niet voor in de Gemeentewet of in de Wet dualisering gemeentebestuur. Voor het stellen van kaders maakt de raad gebruik van instrumenten, zoals de meerjarenbegroting, de kadernota, het initiatiefrecht.
Controlerende rol
De raad houdt toezicht op de uitvoering door het college van vastgesteld beleid door toetsing en controle. Voor deze rol maakt de raad gebruik van instrumenten, zoals de vaststelling van de jaarrekening en het jaarverslag, periodieke rapportages, het stellen van vragen en de rekenkamerfunctie. Samenspel raad en griffie De manier waarop de gemeenteraad en de griffie werken, wordt door de raad zelf vastgesteld. De griffie is een zelfstandige eenheid en staat los van de ambtelijke organisatie.
Rol van het college van burgemeester en wethouders
Het college is het dagelijks bestuur van de gemeente (artikel 160 Gemeentewet) en heeft de volgende rollen:
- Uitvoeren van beleid
- Ondersteunen van de raad bij het stellen van kaders en wetgeving
- Informeren van de raad
- ‘Eigenaar’ van de ambtelijke organisatie
Uitvoeren van beleid
Als dagelijks bestuur geeft het college uitvoering aan de doelen die de raad heeft geformuleerd, binnen de kaders die ze hebben gesteld. Onder het dagelijks bestuur vallen daarnaast ook:
- uitvoering van medebewindstaken, voor zover aan het college toebedeeld; inclusief het stellen van beleidsregels over de uitvoering van medebewindstaken;
- verrichten van privaatrechtelijke handelingen;
- vertegenwoordigen van de gemeente.
Ondersteunen raad bij kaders en wetgeving
Het college ondersteunt de raad bij het ontwerpen en uitwerken van beleidskaders en bereidt de besluiten van de gemeenteraad voor door:
- voorbereiding van de begroting, jaarrekening en kadernota (budgetrecht raad);
- voorbereiding van verordeningen die burgers binden (verordenend recht raad);
- ontwikkelen van door de raad vast te stellen hoofdlijnen van beleid (kaderstellende rol raad).
Informeren van de raad
Het college verschaft de raad alle informatie die hij nodig heeft voor de invulling van zijn rol, zowel in de kaderstelling als in de controle. Het college en de raad maken systematisch afspraken over de informatie die de raad wil hebben, wanneer, op welk detailniveau en in welke vorm, zodat de raad wordt ‘meegenomen’ op een wijze die past bij de aard van het dossier. Het college reikt suggesties aan voor effectieve vormen van informatie-uitwisseling.
‘Eigenaar’ van de ambtelijke organisatie
Het college is verantwoordelijk voor het functioneren van de ambtelijke organisatie en is daarop aanspreekbaar door de raad. Binnen het college is de portefeuillehouder Personeel & Organisatie degene die zorgdraagt namens het college voor goed werkgeverschap richting de gemeentesecretaris en directie, waaronder een deugdelijke beoordelingscyclus.
Burgemeester
De burgemeester is een zelfstandig bestuursorgaan met eigen taken. Als voorzitter van de raad en het college bewaakt de burgemeester de rollen en de rolinvulling van de raad en college en de eenheid van het collegebeleid. De burgemeester is verantwoordelijk voor de coördinatie en de kwaliteit van de bestuurlijke besluitvorming.
Samenspel binnen het college
Het college oefent deze bevoegdheden uit volgens het principe van collegiaal bestuur. Dit houdt in dat het college gezamenlijk en elk collegelid afzonderlijk verantwoordelijk is voor het gevoerde beleid. Er wordt een portefeuilleverdeling gemaakt binnen het college. Het college neemt als collectief beslissingen en is gezamenlijk verantwoordelijk voor de uitvoering.
Rol van de ambtelijke organisatie
De ambtelijke organisatie heeft de volgende rollen:
- adviseren en ondersteunen bestuur;
- opdrachtnemer bestuur;
- dienstverlener aan de inwoners.
Adviseren en ondersteunen bestuur
De ambtelijke organisatie ondersteunt het college bij de beleidsontwikkeling door het vanuit de eigen deskundigheid, geven van professionele en onafhankelijke adviezen. De ambtelijke organisatie functioneert als ‘denktank’ van het bestuur. Zij maakt afspraken met het college over de wijze waarop informatie geleverd moet worden, in lijn met de rol die het college heeft richting raad. Als adviseur van het college zorgt de gemeentesecretaris voor de kwaliteit van de agenda van burgemeester en wethouders.
Opdrachtnemer bestuur
Ambtenaren zijn verantwoordelijk als opdrachtnemer van het bestuur voor de daadwerkelijke uitvoering van het beleid. Hieraan geven ze invulling met gevoel voor de politiek-bestuurlijke dynamiek.
Dienstverlener aan inwoners
Daarnaast is de ambtelijke organisatie vanzelfsprekend verantwoordelijk voor het leveren van diensten aan inwoners, volgens het afgesproken kwaliteitsniveau, met inachtneming van de kaders die hiervoor zijn vastgesteld.
Relatie raad en ambtelijke organisatie
Het functioneren van de ambtelijke organisatie is de verantwoordelijkheid van het college. Het college en/of de portefeuillehouder is aanspreekbaar op het doen en laten van de organisatie. Raadsleden kunnen technische en feitelijke vragen stellen aan de ambtelijke organisatie. De griffie houdt hier de regie op door afspraken te maken over de wijze waarop vragen gesteld kunnen worden en de termijn voor beantwoording.
Samenspel binnen de ambtelijke organisatie
De ambtelijke organisatie werkt vanuit een organisatiefilosofie, die aansluit bij de bestuurlijke wensen en de ontwikkelingen in de maatschappij.
3. Hoe wordt in de praktijk met de spelregels en rolverdeling tussen raad en college omgegaan en hoe wordt dat beleefd?
De samenwerking tussen raad en college scoort volgens de Quick Scan Lokaal bestuur op dit moment gemiddeld 6,7 en men wil naar een gewenste samenwerking toe met een gemiddeld rapportcijfer 7,5. Uit de Quick Scan Lokaal bestuur Samenspel tussen raad en college blijkt:
- 91% vindt dat de taakverdeling tussen raad en college helder is.
- 88,5% is van mening dat raad en college erop letten dat ze de afgesproken taakverdeling nakomen.
- 75% vindt dat de raad zich onafhankelijk en kritisch opstelt bij de beoordeling van de uitvoering door het college.
- 70,5% vindt dat de raad en het college elkaars positie versterken.
- 84,5% is van mening dat de raad en het college over het algemeen een vruchtbare discussie voeren.
- 48% vindt dat wethouders en coalitiefracties relatief onafhankelijk van elkaar functioneren, maar 30% is het daar niet mee eens.
Ongeveer de helft van de respondenten vindt dat de coalitiefracties en de wethouders relatief onafhankelijk van elkaar opereren. Hier loopt de scheiding vooral tussen de coalitiefracties en de fracties die niet tot de coalitie behoren. Nadere vraagstelling leverde op dat bij de meeste coalitiefracties er geregeld overleg is met de eigen wethouder. Soms werd verteld dat deze te gast is in de fractie, anderen deelden mee dat de wethouder niet de gehele fractievergadering bijwoont, zodat er ook door de fractie onderling overleg mogelijk is. Er is voor de besluitvormende raadsvergaderingen overleg tussen de collegepartijen en de wethouders. ‘Dit is bedoeld om elkaar niet te verrassen, het is niet bedoeld om de zaak dicht te timmeren.’
Als mogelijk suggesties ter verbetering wordt onder meer aangegeven:
- De raad meer aan de voorkant van besluitvormingsprocessen betrekken.
- De raad mee laten denken over de verschillende opties en niet alleen ja of nee laten zeggen op voorstellen van het college.
- Meer keuzemogelijkheden aanbieden versterkt het politieke debat.
4. Hoe wordt de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol van de raad beoordeeld?
Het functioneren van de raad scoort op dit moment gemiddeld een 6,8 en men wil naar een gewenste score toe van een gemiddeld rapportcijfer 8,0. Uit de Quick Scan Lokaal bestuur Kaderstellende rol van de raad blijkt:
- 71% vindt dat de raad eerst zorgt voor een goed beeld van het vraagstuk waarover het besluit gaat.
- 76% vindt dat de raad weet welke belangen er met het besluit gemoeid zijn.
- 66% van mening is dat de raad de voor- en nadelen van mogelijke oplossingen en scenario’s voldoende kent. 21% is die mening niet toegedaan en 13% weet het niet of heeft geen mening.
- 64% van mening is dat de raad voldoende weet of het besluit uitvoerbaar is; 23,5% niet.
- 68% vindt de besluiten resultaatgericht.
- 83% is van mening dat bij belangrijke onderwerpen de raad met het college afspreekt wanneer en hoe verantwoording door het college plaatsvindt.
- 47% vindt de besluiten voldoende evalueerbaar; 34% oordeelt hier negatief over.
Uit de literatuur komt naar voren dat kaderstelling in de praktijk een vrij passieve bezigheid van raadsleden is. Of het nu de financiële kaders van de begroting zijn, de verordeningen of de beleidsmatige kaders in de vorm van visies en nota’s het is bijna altijd het college dat de kaders formuleert. De gemeenteraad stelt deze kaders al dan niet na enige discussie en soms met amendementen vast. Een enkele keer nemen raadsleden het initiatief, met een motie en soms met een initiatiefvoorstel, maar zeker dat laatste is een uiterst arbeidsintensief instrument en wordt maar weinig gebruikt.
Zowel uit gesprekken in Doetinchem als uit de agenda’s en verslagen van de gemeenteraad ontstaat hetzelfde beeld. Uit de Quick Scan Lokaal bestuur Controlerende rol van de raad blijkt:
- 75% van oordeel is dat de raad controleert of het college het beleid juist uitvoert.
- 47% vindt dat de raad tijdig bijstuurt als dat nodig is; 32% niet en 21% heeft geen mening of weet het niet.
- 36% vindt dat de raad geen goed zicht heeft op de resultaten die door gemeenschappelijke regelingen worden geboekt, 32% weet niet/geen mening en 32% heeft wel goed zicht.
- 36% vindt dat controle door de raad vooral gericht is op terugblikken (al of niet met afrekenen) en 44% op vooruitblikken (en leren), 20% weet het niet of heeft geen mening.
Uit de gevoerde gesprekken kwam naar voren dat raadsbesluiten in Doetinchem niet vaak geëvalueerd worden. Op de agenda van de gemeenteraad was er in de afgelopen periode twee keer een evaluatie geagendeerd. Dat was op 15 januari 2020 de evaluatie van het armoedebeleid 2019 en een jaar later op 14 januari 2021de evaluatie van het armoedebeleid 2020. Een van de gesprekspartners stelde dat er eigenlijk nooit wordt afgesproken wanneer er geëvalueerd moet worden. ‘Het leeft niet bij ons, niet bij de raad en niet bij het college.’ Uit de gesprekken kwam ook naar voren dat raadsvoorstellen bijna nooit aangeven welke doelen gehaald moeten worden. Daardoor is evaluatie nauwelijks mogelijk.
Over de gemeenschappelijke regelingen heeft de rekenkamercommissie in maart 2020 een rapport aan de gemeenteraad aangeboden. De bespreking van het rapport door de gemeenteraad heeft ertoe geleid dat de raad in de vergadering van 16 juli 2020 aan het college heeft verzocht om eind 2020 een informatieve bijeenkomst over verbonden partijen te organiseren. Daarna wordt een informatieve carrousel verbonden partijen gehouden. De raad heeft besloten na deze informatieve sessies het Doetinchemse regiemodel te evalueren.
Op basis van de Quick Scan en de interviews kan de bestuurscultuur in Doetinchem omschreven worden als pragmatisch, informeel, mensgericht en gericht op consensus. Met bestuurscultuur wordt hierbij bedoeld het geheel van waarden, normen, routines en rolopvattingen dat in invloed is op het samenspel tussen raad, college, ambtelijk apparaat en samenleving. In Doetinchem heerst geen afrekencultuur; de discussie is gericht op de inhoud en niet zozeer op de persoon.
Uit de Quick Scan Lokaal bestuur Volksvertegenwoordigende rol van de raad blijkt:
- 81% van mening is dat raadsleden zich verdiepen in wat burgers, organisaties en bedrijven belangrijk vinden.
- 74% vindt dat raadsleden niet alleen afgaan op informatie van het college maar zich ook zelfstandig informeren over wat er leeft in de samenleving.
- 63% vindt de belangenafweging door de raad voldoende, terwijl 21% dat niet deelt.
- 34% is van mening dat raadsleden onvoldoende uitleggen aan de samenleving waarom een bepaalde belangenafweging is gemaakt; 38% van wel en 27% geen mening heeft of ’t niet weet.
Als mogelijke suggesties ter verbetering wordt onder meer aangegeven:
- Bij raadsvoorstellen aangeven welke doelen beoogd worden.
- Bij besluiten aangeven of en op welke termijn het raadsbesluit geëvalueerd wordt.
De volksvertegenwoordigende rol komt aan de orde bij deelvraag 9 over de externe oriëntatie van de raad, het college en de ambtelijke organisatie.
4.2 De informatievoorziening tussen raad en college
Hieronder geven we antwoord op de deelvraag 5.
5. Hoe verloopt de informatievoorziening tussen raad en college?
Het functioneren van het college scoort op dit moment gemiddeld een 7,4 en men wil naar een gewenste score toe van een gemiddeld rapportcijfer 8,3.
Actieve informatieplicht; van college aan raad
In de Gemeentewet artikelen 169 en 180 is opgenomen dat het college en de burgemeester verplicht zijn om open te handelen om de raad in de gelegenheid te stellen zijn kaderstellende en controlerende rol waar te maken. Het college en de burgemeester dienen alle informatie te verschaffen die de raad voor de uitoefening van zijn taken nodig heeft. Dit betekent dat zij de afweging moeten maken wat voor de raad interessante en noodzakelijke informatie is. Er wordt in deze paragraaf onderscheid gemaakt in de wijze waarop het college de raad informeert - de actieve informatieplicht - en de wijze waarop de raad van het college informatie kan verkrijgen, de passieve informatieplicht.
Voor de invulling van de actieve informatieplicht worden in Doetinchem - naast de reguliere raadsvoorstellen - verschillende instrumenten ingezet waaronder de formele publicaties, nieuwsbrieven, informatieavonden, memo, mail of telefonisch contact en persberichten. Uit de resultaten van de Quick Scan Lokaal Bestuur blijkt dat 78% tevreden is over de invulling van de actieve informatieplicht door het college. In de Quick Scan is aangegeven dat het college meer draagvlak en begrip voor voorstellen zou kunnen realiseren door de raad eerder bij de voorbereiding van een voorstel te betrekken.
De raad en het college zijn zelf aan zet en aanspreekbaar op het tijdig vragen om dan wel aanbieden van die informatie die nodig is om als raad te kunnen (bij)sturen. Het college moet niet alleen de raad volledig informeren, maar ook in de positie brengen dat de informatie gebruikt kan worden en de raad tijdig bij de beleidsvoorbereiding betrekken. De raad moet om relevante extra informatie vragen en moet zelf aangeven wanneer en op welke wijze hij betrokken wil zijn bij de kaderstelling.
Passieve informatieplicht; van raad aan college
De passieve informatieplicht behelst het op verzoek van een raadslid verstrekken van inlichtingen. De raad beschikt over de volgende raadsinstrumenten: interpellatie, technische vragen, schriftelijke vragen, vragen(half)uurtje voorafgaande aan de raadsvergadering en inlichtingen. Daarnaast bestaan de mogelijkheden van amendementen, moties, voorstellen van orde en initiatiefvoorstel.
Uit de resultaten van de Quick Scan Lokaal Bestuur blijkt dat 82,5% tevreden is over de invulling van de passieve informatieplicht door het college. Dit behelst de nadere informatie die een raadslid of een fractie wil hebben, zoals aanvullende informatie over een onderwerp, waarover de raad reeds is geïnformeerd of vragen over bepaalde (bijvoorbeeld maatschappelijke) ontwikkelingen.
Dit kan in Doetinchem op verschillende manieren:
- Volgens artikel 1 van de Verordening fractieondersteuning 2010 kunnen raadsleden zich rechtstreeks tot de behandelend ambtenaar wenden met een verzoek om feitelijke informatie van geringe omvang of inzage in of afschrift van documenten die openbaar zijn.
- Volgens artikel 38 van het Reglement van orde voor de raadsvergaderingen van Doetinchem kan ieder raadslid schriftelijke vragen stellen aan burgemeester en wethouders.
- Volgens artikel 39 kan een raadslid inlichtingen vragen aan burgemeester en wethouders.
In de afgelopen periode werd er 312 keer een ‘gewone’ schriftelijke vraag gesteld door de verschillende raadsfracties. Twee keer gebeurde dat door twee fracties gezamenlijk. Deze vragen zijn terug te vinden op besluitvorming.doetinchem.nl. Daarbij moet de kanttekening worden gemaakt dat niet alle ‘gewone’ schriftelijke vragen worden gepubliceerd. Dit gebeurt alleen als de raadsfractie daarom vraagt. Er werden 20 keer vragen gesteld ex artikel 38 van het Reglement van orde behandeld in de gemeenteraad. Hiervan is een uitsplitsing in bijlage 3 te vinden.
4.3 De ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie
Hieronder geven we antwoord op de deelvraag 6.
6. Hoe is de ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie en hoe wordt dat ervaren?
De ondersteuning door de organisatie scoort op dit moment gemiddeld een 7,5 en men wil naar een gewenste score toe van een gemiddeld rapportcijfer 8,1.
Politieke bruikbaarheid van ambtelijke geschriften
Uit de Quick Scan Lokaal bestuur Ondersteuning vanuit de organisatie blijkt:
- 68% vindt dat de organisatie voldoende oog heeft voor het politieke spel.
- 64% vindt dat de ambtenaren weten welke onderwerpen naar de raad moeten en welke door het college afgehandeld kunnen worden.
- 72% vindt dat de ambtelijke organisatie de deskundigheid heeft om de uitvoerbaarheid van politieke en bestuurlijke besluiten te beoordelen.
- 64% vindt dat de ambtenaren politieke dilemma’s kunnen benoemen waar raad en college een besluit over moeten nemen.
- 41% is van oordeel dat de ambtelijke organisatie en goed in slaagt opdrachten binnen de afgesproken tijd en middelen uit te voeren; 36% heeft geen oordeel en 23% beoordeelt dit negatief.
Naast dat wat formeel is vastgelegd en afgesproken, is het nodig dat er goede voeding en ondersteuning is vanuit de ambtelijke organisatie met betrekking tot de wisselwerking tussen raad en college. De ondersteuning van het samenspel tussen het college en de raad vraagt om een heldere rolverdeling (wie doet wat), politiek-bestuurlijke sensitiviteit, goede ambtelijke afstemming en samenwerking. De gemeentesecretaris en de griffier zijn hierin belangrijke actoren. Voor een goed samenspel tussen college en raad is ook een goede wisselwerking tussen de belangrijkste adviseurs van raad en college nodig. Zowel de griffier als de gemeentesecretaris ervaren de samenwerking in de driehoek van burgemeester, secretaris en griffier als goed.
De kwaliteit van de raadsvoorstellen
Uit de Quick Scan Lokaal Kwaliteit van de stukken blijkt:
- 84% vindt dat de bestuurlijke voorstellen begrijpelijk en inzichtelijk zijn.
- 88% vindt dat de voorstellen bruikbaar zijn.
- 36% vindt dat de voorstellen aan raad en college geen keuzemogelijkheden laten zien; 61% vindt dat wel.
- zien; 61% vindt dat wel • 57% vindt dat de voorstellen laten zien wat er in de samenleving leeft over het onderwerp; 29% is het daar niet mee eens.
- 25% is van mening dat de voorstellen onvoldoende aangeven welke financiële middelen en ambtelijke capaciteit met een vraagstuk gemoeid zijn; 63,5% wel.
- 77% vindt dat de voorstellen tijdig worden aangeleverd.
In de Quick Scan Lokaal Bestuur en in de interviews zijn zaken genoemd die van groot belang zijn om tot goede besluitvormingsprocessen te komen. In de voorstellen aan de raad moeten deze elementen dan ook worden aangetroffen, zo wordt gesteld in eerdere onderzoeken in andere vergelijkbare gemeenten.
Genoemd zijn de volgende elementen:
- een heldere probleemanalyse;
- expliciete afweging van belangen;
- het opnemen van alternatieven in de voorstellen;
- de gerichtheid op hoofdlijnen;
- afstemming met andere beleidsterreinen.
Vaak wordt gesproken over overzichtelijkheid en volledigheid. Als criteria voor overzichtelijkheid worden gehanteerd: onderscheid in hoofdzaken en bijzaken, overzicht van effecten en consequenties, overzicht van financiële middelen, overzicht tijdsplanning, duidelijke beslispunten.
Als criteria voor volledigheid worden gehanteerd: de context van het voorstel is aangegeven, alternatieve beleidskeuzes en bijbehorende effecten zijn opgenomen, aandacht voor verdere procedure, de gevolgen en effecten van het voorstel zijn benoemd, beslispunten zijn met argumenten omgeven in verband met het maken van een afgewogen keuze en aangegeven is hoe is en wordt omgegaan met burgers en betrokkenen.
Uit de vragenlijst en de interviews blijkt dat men verschilt van mening over de wijze van samenwerking tussen de ambtelijke organisatie en raad. In de praktijk verlopen op dit moment vrijwel alle verzoeken om informatie en bijstand via de griffie en slechts incidenteel worden vragen rechtstreeks aan de behandelend ambtenaar gesteld. Als redenen worden aangevoerd dat raadsleden van mening zijn dat niet ambtenaren maar het college hun gesprekspartner is, dan wel dat raadsleden ambtenaren niet willen betrekken in het politieke spel. Anderen zijn van mening dat onduidelijkheid en discussie over voorstellen zou kunnen worden voorkomen indien er eerder in het traject rechtstreeks contact met de ambtenaar zou zijn om vragen te beantwoorden. Ambtenaren geven in de interviews aan prijs te stellen op meer contact met raadsleden om achtergronden te schetsen en inhoudelijke informatie te verstrekken. Ambtenaren zijn zich bewust van waar de ‘politieke grens’ ligt en hebben liever een rechtstreekse vraag die in vijf tot tien minuten te beantwoorden is dan een formele schriftelijke vraag die, zoals een ambtenaar verwoordde, ‘een halve dag werktijd kost’.
Als mogelijke suggesties ter verbetering worden onder meer aangegeven:
- Meer informele informatie-uitwisseling tussen raadsleden en ambtenaren.
- Meer sparringsmomenten tussen de leden van de raad, het college en ambtelijke organisatie.
- Meer keuzemogelijkheden, opties en alternatieve scenario’s aanbieden.
4.4 De vergaderpraktijk
Hieronder geven we antwoord op de deelvragen 7 en 8.
7. Welke raadsinstrumenten worden wel en welke niet gebruikt?
Uit de resultaten van de Quick Scan Lokaal Bestuur blijkt dat mondelinge en schriftelijke vragen in Doetinchem vaak worden ingezet en een initiatiefvoorstel, interpellatie, raadsonderzoek of raadsenquête weinig of nooit. In de afgelopen raadsperiode is er alleen door de fractie van de SP een initiatiefvoorstel ingediend, namelijk het Initiatiefvoorstel Referendumverordening Doetinchem 2020. Dat voorstel werd in de raadsvergadering van 17 december 2020 aangenomen met 16 tegen 15 stemmen nadat de stemmen een maand eerder staakten op 15-15. De andere instrumenten zijn in de afgelopen periode niet benut.
- Vaak worden toegepast:
- Mondelinge vragen
- Schriftelijke vragen
- Met enige regelmaat worden toegepast:
- Amendement
- Moties
- Soms worden toegepast:
- Ambtelijke bijstand
- Punten agenderen
- Beleggen van een extra raadsvergadering
- (vrijwel) Nooit worden toegepast:
- Initiatiefvoorstel
- Interpellatie
- Raadsonderzoek
- Raadsenquête
Uit de QuickScan komt tevens het beeld naar voren dat een deel van de raad niet meer initiatief neemt via inzet van instrumenten zoals interpellatie, raadsonderzoek of raadsenquête, omdat men verwacht dat daarvoor binnen de raad onvoldoende draagvlak is.
In de Verordening rechtspositie raads- en commissieleden 2019 is in artikel 3 geregeld hoe raadsleden kunnen deelnemen aan niet-partijpolitieke georiënteerde scholing. Het raadslid dient daartoe vooraf een gemotiveerde aanvraag in te dienen bij de griffier, waarna de griffier beslist. In de afgelopen periode heeft alleen de fractie van het CDA gebruikgemaakt van deze regeling. In 2018 heeft deze fractie € 280 ontvangen voor deskundigheidsbevordering. De overige uitgaven ten laste van deze post waren bezoeken aan de VNG-congressen in 2018 en 2019 en aan de door de griffie georganiseerde debattraining.
8. Hoe wordt de praktijk van het vergaderen beoordeeld?
Uit de resultaten van de Quick Scan Lokaal Bestuur blijkt dat 58% van de raadsleden en fractievolgers de werkdruk als hoog, maar niet te hoog ervaart; 12,5% vindt de werkdruk echt te hoog en 93,5% vindt het aantal vergaderingen voldoende. Uit de Quick Scan Lokaal bestuur Vergaderpraktijk blijkt:
- 100% !!! (zeer) tevreden is over de manier waarop de verschillende vergaderingen worden voorgezeten.
- 87% vindt de vergaderingen effectief.
- 58% is tevreden over het politieke debat in de raad; 42% niet.
- 89% is (zeer) tevreden over de ondersteuning door het presidium.
- 100% !!!is (zeer) tevreden over de ondersteuning door de griffier.
- 100% !!! is (zeer) tevreden over de ondersteuning door de griffie als geheel.
In de achterliggende jaren heeft Doetinchem verschillende vergadermodellen gehanteerd. In 2002 bij de invoering van het dualisme werd gekozen voor drie raadscommissies naar duale kerntaken. Dat waren Beleidsontwikkeling waar de kaderstelling gebeurde, Regelgeving voor de verordenende bevoegdheid en Beleidsevaluatie voor de controle. Deze commissies kenden een vaste bezetting. Dit vergadersysteem werd in 2005 geëvalueerd en toen werd besloten de vaste samenstelling van de commissie los te laten. Vanaf september 2005 concentreerden de raadsleden zich op beleidsonderwerpen, ongeacht of dat kaderstellend, regelgevend of controlerend was.
In 2008 was er opnieuw een wijziging in de vergaderorde en kwamen er drie vakinhoudelijke commissies, namelijk Ruimtelijke Zaken, Maatschappelijke Zaken en Bestuurlijke Zaken en Financiën. Ook deze vergaderopzet hield niet stand. Inmiddels wordt er vergaderd volgens het Voorster model. De invulling die daaraan in Doetinchem wordt gegeven, is de volgende. In de beeldvormende vergadering kunnen vragen gesteld worden. Het is dan niet de bedoeling dat er onderling gediscussieerd wordt. In het opiniërende deel van de gemeenteraad wordt dan de discussie gevoerd en in het besluitvormende deel wordt al dan niet geamendeerd ingestemd met het voorstel van burgemeester en wethouders. Volgens de gesprekspartners voor dit onderzoek gebeurt het nauwelijks dat de vooraf ingenomen standpunten tijdens die discussie gewijzigd worden.
Inmiddels wordt alweer een aantal jaar vergaderd volgens het ‘Voorster model’. Voorst introduceerde bij de start van het dualisme in 2002 een model waarbij de beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming in de tijd uit elkaar zijn gehaald. De gemeenteraad kent drie verschillende vergadervormen:
- De beeldvormende raad. Hierbij kunnen de fracties per spreektermijn drie beeldvormende vragen stellen en er zijn in principe twee spreektermijnen. Het is niet de bedoeling dat er onderling gediscussieerd wordt.
- De mening- en besluitvormende raad. De indeling van de agenda is hierbij: opening, vaststelling agenda, vragenhalfuur, discussiestukken, hamerstukken, ingekomen brieven, moties vreemd aan de agenda.
- Informatieve raadsbijeenkomsten. Het presidium beslist op voorstel van de griffie over de invulling van de informatieve raadsbijeenkomsten. Dit kunnen werkbezoeken zijn, een gesprek met de ‘benen op tafel’, themagesprekken en dergelijke.
In Doetinchem vindt het verzamelen van informatie plaats in de beeldvormende vergadering. Fracties kunnen per spreektermijn drie beeldvormende vragen stellen; hiervan kan worden afgeweken bij complexere onderwerpen. De vragen dienen vooral politiek-beeldvormende vragen te worden gesteld. De technische vragen dienen vooraf aan het college te worden gesteld. Aangezien in de ‘Notitie afspraken over raadsbijeenkomsten’ van 29 augustus 2018 expliciet wordt gesproken over het stellen van drie vragen in de beeldvormende vergadering kan de conclusie worden getrokken dat de beeldvormende vergadering niet bedoeld is voor onderlinge discussie tussen de raadsleden. Dit kwam ook naar voren bij de groepsgesprekken met de fractievoorzitters.
In de daaropvolgende fractievergadering wordt vervolgens het standpunt bepaald ten aanzien van het te bespreken agendapunt. In de mening- en besluitvormende raad wordt het afgesproken standpunt meegedeeld en omdat nagenoeg alle woordvoerders dit van papier voorlezen, is ook in deze vergadering bijna geen discussie. Een breed gedeelde conclusie is dat de gemeenteraad van Doetinchem weinig goede debaters telt, daardoor ontbreekt ook een debatcultuur. Een van de gesprekspartners stelde dat hij vaak achteraf bedenkt wat hij had moeten zeggen bij een bepaalde behandeling in de raad. Een ander deelde mee dat hij maar één keer van mening was veranderd door een discussie, dat was bij de behandeling van het vuurwerkverbod en dat onderwerp leende zich goed voor een echte discussie, waarbij een voor te lezen tekst achterwege kon blijven. Er is kort voor corona de samenleving plat legde wel een debatcursus georganiseerd, die zeker gewaardeerd werd.
Suggesties voor verbetering:
- Debattechniek verbeteren door debatcursus aan te bieden.
- Wijze van vergaderen evalueren en bespreken of het opiniërende deel een ruimere plek kan krijgen in de vergadercyclus. Bedoeld voor principiële discussies.
4.5 Externe oriëntatie
Hieronder geven we antwoord op de deelvraag 9.
9. Hoe wordt de externe oriëntatie van de raad, het college en de ambtelijke organisatie beoordeeld?
De oriëntatie op de samenleving scoort op dit moment gemiddeld een 7,1 en men wil naar een gewenste score toe van een gemiddeld rapportcijfer 8,2. Uit de Quick Scan Lokaal bestuur Oriëntatie op de samenleving blijkt:
- 71% vindt dat de raad ervoor zorgt dat burgers, bedrijven en organisaties betrokken worden bij het gemeentelijk beleid.
- 92% is van mening dat raadsleden toegankelijk en aanspreekbaar zijn voor burgers.
- 84% vindt dat het college weet wat er leeft in de samenleving.
- 77% vindt dat het college duidelijk naar de samenleving communiceert over de bestuurlijke koers en belangrijke besluiten.
- 77% vindt dat het college goed zicht heeft op initiatieven in de samenleving.
- 90% is van oordeel dat burgers voldoende inbreng hebben in de vergaderingen van de raad.
In de Quick Scan Lokaal Bestuur komt de externe oriëntatie van de gemeente als belangrijk aandachtspunt naar voren. Vooral wordt daarbij gedoeld op de externe oriëntatie van de ambtelijke organisatie. Volgens de respondenten van het onderzoek en de deelnemers van de interviews kan de kennis en het organiserend vermogen in de samenleving goed worden benut en de kans op draagvlak voor te nemen besluiten daarmee worden vergroot. Het algemene oordeel is wel, dat inwoners goed worden geïnformeerd en worden betrokken in het participatieproces. Naast de in 2020 vastgestelde Referendumverordening zijn volgens de geïnterviewden op dit moment geen aanvullende of nieuwe instrumenten nodig.
Als mogelijke suggesties ter verbetering wordt onder meer aangegeven:
- Politiek interessanter en begrijpelijker maken voor de inwoner.
- Inwoners beter aan de voorkant betrekken/mee laten denken. Belangrijke besluiten/ ontwikkelingen goed communiceren.
- Participatie is niet in alle gevallen een vanzelfsprekendheid en heeft permanente aandacht en inspanningen nodig.
4.6 De hoofdvraag: Hoe effectief is het samenspel?
Hieronder geven we antwoord op hoofdvraag.
Hoe effectief is het samenspel tussen raad en college (en ambtelijke organisatie)?
Een goed samenspel tussen gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie leidt tot een gemeente die als geheel effectief is in haar werk voor de samenleving van Doetinchem.
In onderstaande afbeelding zijn de politieke, bestuurlijke en uitvoeringscyclus als drie ‘raderen’ geschetst die op elkaar ingrijpen. Alle drie de raderen moeten soepel draaien, om tot zichtbare resultaten te komen die gedragen worden door de inwoners van Doetinchem. Niet alleen de raderen zelf moeten daarvoor soepel draaien, maar ook daar waar de raderen in elkaar grijpen is een goed samenspel belangrijk. Het samenspel is effectief als de drie organen elkaars rol kennen en respecteren.
![](https://publiek.pagefreezer.nl:443/content/Doetinchem/12-07-2023T04:37/https://cuatro.sim-cdn.nl/doetinchem/uploads/styles/wysiwyg_medium/media/afbeelding-rekenkamerrapport-bouwstenen-voor-samenspel-002.jpg?cb=GIhrZ1Bn)
De raad stelt in ons dualistisch stelsel op basis van politiek mandaat de kaders en controleert daarop, het college vertaalt deze kaders naar uitvoering en stelt kaders voor aan de raad, de ambtelijke organisatie adviseert over de kaders en voert deze uit. Alle drie de organen ontvangen input uit de samenleving, die wordt vertaald in kaders en beleid.
Het algemene beeld is dat zowel de raad, het college als de ambtelijke organisatie redelijk tevreden zijn over de effectiviteit van het besturen en het samenspel tussen de drie ‘partijen’
Op alle terreinen blijft het feitelijk functioneren wel wat achter bij de ambities die raadsleden, college en ambtelijke organisatie hebben; verbeteringen zijn mogelijk.
Onderwerpen | Score huidige situatie (gemiddeld) | Score gewenste situatie (gemiddeld) |
---|---|---|
Functioneren van de raad | 6,8 | 8,0 |
Functioneren van het college | 7,4 | 8,3 |
Samenspel tussen raad en college | 7,3 | 8,2 |
Ondersteuning aan raad en college | 7,5 | 8,1 |
Oriëntatie op de samenleving | 7,1 | 8,2 |
5. Conclusies
Conclusies rapport Samenspel.
- De belangrijkste conclusie die de rekenkamercommissie trekt uit het onderzoek naar het samenspel tussen gemeenteraad, college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie is dat er in een goede sfeer constructief wordt samengewerkt. De bestuurscultuur in Doetinchem kan omschreven worden als pragmatisch, informeel, mensgericht en gericht op consensus.
- De fractie-ondersteuning door de gemeente is uitzonderlijk laag.
De gemeenteraadsfracties ontvangen jaarlijks € 50 per fractie en daar bovenop € 50 per fractielid. Fracties van één persoon ontvangen eenzelfde bedrag voor de raadsopvolger. Dit heeft tot gevolg dat de grootste fractie in Doetinchem op jaarbasis € 400 te besteden heeft en de kleinste fractie € 50. De hoogte van het bedrag en de beperkingen in de mogelijke besteding van het bedrag zijn zodanig dat er nauwelijks sprake is van serieuze fractie-ondersteuning. - Raadsleden maken nauwelijks gebruik van de mogelijkheden om zichzelf bij te scholen.
Uit de financiële verantwoording blijkt dat de beschikbare gelden vooral gebruikt zijn voor bezoeken aan het VNG-congres en aan door de griffie geïnitieerde activiteiten. Raadsleden en raadsfracties hebben hier in de afgelopen vier jaar nauwelijks gebruik van gemaakt. - Het college van burgemeester en wethouders stuurt zelden voorstellen naar de gemeenteraad met keuzemogelijkheden.
Uit de gesprekken bleek dat het voorstellen met verschillende door het college aangegeven keuzemogelijkheden in de afgelopen periode zelden of nooit naar de gemeenteraad zijn gestuurd. - Raadsbesluiten geven onvoldoende aan welke doelen gehaald moeten worden en worden zelden geëvalueerd. In de afgelopen raadsperiode is er twee keer een evaluatie naar het armoedebeleid uitgevoerd. Eventuele overige evaluaties zijn niet geagendeerd in raadsvergaderingen. Verder hierbij speelt dat raadsvoorstellen vaak niet aangeven welke doelen gehaald moeten worden.
- Er is bij raadsleden weinig zicht op het werk van ambtenaren en omgekeerd geldt hetzelfde.
Uit de enquête is gebleken dat er bij beide partijen weinig zicht op het inhoudelijk werk van de ander. Uit de gesprekken met enkele ambtenaren bleek dat bij beleidsambtenaren die regelmatig met de gemeenteraad te maken hebben dit zicht wel aanwezig is. Deze ambtenaren missen ook door corona het daadwerkelijke contact met de gemeenteraadsleden. Bij gemeenteraadsleden leven deze gevoelens minder. - De wijze waarop de gemeenteraad zijn vergaderingen ingericht heeft nodigt niet uit tot debat.
Uit de gevoerde gesprekken is naar voren gekomen dat de gemeenteraad geen echte debatcultuur kent. Dat wordt mede in de hand gewerkt door de opzet van de raadsvergaderingen. In de beeldvormende raad mogen vragen worden gesteld aan de verantwoordelijke portefeuillehouder. Onderlinge discussie is daarbij niet de bedoeling. In de vergadering van de gemeenteraad twee weken later is het de bedoeling dat er een opiniërend en een besluitvormend deel is. In de fractievergadering tussen deze beide vergaderingen wordt het fractiestandpunt bepaald en meestal op schrift meegenomen en in de vergadering voorgelezen. De vergadering in de gemeenteraad is daardoor het uitwisselen van meningen in plaats van een debat.
6. Bouwstenen voor een beter samenspel
6.1 Bouwstenen voor de raad
1. Evalueer het huidige vergadermodel en onderzoek daarbij in ieder geval de mogelijkheden om:
- de kwaliteit van het politiek debat te vergroten;
- de mogelijkheden van informatieverstrekking en beantwoording van vragen door de ambtenaar te vergroten;
- een goede balans te vinden in het aantal technische en mondelinge vragen en de kwaliteit ervan te verhogen.
Zoek naar een vergaderstructuur waarbij het opiniërende deel in bepaalde gevallen in een aparte vergadering kan worden behandeld. Hiervoor kunnen de informatieve raadsbijeenkomsten voor worden gebruikt. Plan deze bijeenkomst tussen de beeldvormende raad en de besluitvormende gemeenteraad in.
2. Versterk de relatie tussen met name de raad en de ambtelijke organisatie.
Voor een effectief bestuur en een adequaat samenspel is het van groot belang dat de kennis van ambtenaren en zicht op mogelijke alternatieve oplossingen ter beschikking komt van de raadsleden. Een meer uitgewerkte relatie kan ook het aantal schriftelijke vragen en daarmee de extra belasting van ambtenaren beperken. Laat de driehoek van burgemeester, gemeentesecretaris en griffier een bijeenkomst organiseren tussen de raad, het college en vertegenwoordigers van de ambtelijke organisatie om te bezien hoe deze relatie werkbaar vormgegeven kan worden.
3. Benoem de te behalen resultaten in raadsbesluiten en bepaal bij het raadsbesluit of en wanneer er geëvalueerd gaat worden.
Laat de ambtelijke organisatie en griffie een voorstel ontwikkelen om afspraken te maken over de kwaliteitsbewaking van raadsvoorstellen en de format dusdanig aan te passen dat deze de elementen omvat die belangrijk worden gevonden, zoals:
- een heldere probleemanalyse
- expliciete afweging van belangen
- het opnemen van alternatieven
- gerichtheid op hoofdlijnen
- te behalen resultaten
- afstemming met andere beleidsterreinen
- de aanhaking en bijdrage aan de strategische visie en programmabegroting
- evaluatiemoment
6.2. Bouwstenen voor het college
4. Betrek de raad tijdig bij belangrijke dossiers.
Neem de raad mee in het proces en schets ook alternatieve scenario’s en keuzemogelijkheden.
Bijlage 1 - Lijst van geïnterviewde personen
- Tessa Baars, strategisch adviseur
- Jeroen Berends, fractievoorzitter CDA
- Priska Blij, concerncontroller
- Hans Boerwinkel, fractievoorzitter SP
- Mark Boumans, burgemeester
- Patrick Fuijk, beleidsmedewerker control en advies
- Marcella Heerenveen, fractievoorzitter GroenLinks
- Pieter Herngreen, fractievoorzitter D66
- Jorik Huizinga, wethouder
- Rob Janssens, griffier
- Ewout de Jong, fractievoorzitter ChristenUnie-SGP
- Gerben Karssenberg, gemeentesecretaris
- Ingrid Lambregts, wethouder
- Patrick Moors, fractievoorzitter GemeenteBelangen Doetinchem
- Marieke Salemink, manager maatschappij
- Maarten op de Weegh, fractievoorzitter Pvd
Bijlage 2 - Lijst van geraadpleegde bronnen
- Coalitieagenda 2018-2022
- Reglement van orde voor de raadsvergaderingen, april 2017
- Verordening op de raadscommissie beeldvormende raad, juli 2013
- Reglement voor het presidium Doetinchem, november 2010
- Regeling gedragscode integriteit raadsleden, februari 2016
- Regeling gedragscode integriteit burgemeester en wethouders, februari 2016
- Protocol melding vermoeden misstand politieke ambtsdragers, februari 2016
- Gedragslijn bij belangenverstrengeling, juni 2015
- Verordening werkgeverscommissie, februari 2012
- Verordening op de vertrouwenscommissie, september 2013
- Verordening rechtspositie raads- en commissieleden, juli 2019
- Verordening fractieondersteuning, september 2010
- Referendumverordening gemeente Doetinchem 2020
- Notitie afspraken over raadsbijeenkomsten, augustus 2018
- Notitie raadsvragen in soorten en maten, augustus 2018
- Verordening fractieondersteuning 2010, september 2010
- “Lokale bestuursculturen, regionale verschillen?”, Necker van Naem en Tilburg University, april 2021
- “Om controle door de raad”, stichting Decentraal Bestuur, Klaartje Peters en Peter Castenmiller, maart 2019
- “Goede ondersteuning, sterke democratie”, Advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur, november 2020
- “Ambtelijke bijstand duaal (in)geregeld”, dr. J.W.M.M.J. Hessels MSc, mr. M.M.W.H.Y. Hermans en drs. G.W.T. van Balkom, 2020
- “De raad aan ’t roer”, afstudeerscriptie Emre Kaplan, Radboud Universiteit, augustus 2015
- Verslagen van raadsvergaderingen van de gemeente Doetinchem, maart 2018 – december 2021
Bijlage 3 - Initiatieven in de gemeenteraad
Moties, initiatiefvoorstel en artikel 38-vragen die behandeld zijn in de gemeenteraad
Datum | Moties |
---|---|
31 mei 18 | Motie (aangenomen) van SP, PvdA, LBD, PvLM over verhogen van de studietoelage voor studenten met een beperking. Motie (verworpen) SP over minimumloon. |
12 jul 18 | Motie Klimaatverandering (aangehouden) van PvdA, LBD en PvLM in afwachting van de uitkomsten van de eerste fase (het ‘weten’) van de stresstest die momenteel wordt uitgevoerd en fase 2 (het ‘willen’) die daar op volgt. Motie Achterhoekvlag (aangenomen) van PvdA, CDA, GL, GBD, LBD, PvLM, CU-SG. |
1 nov 18 | Motie SP (aangenomen) Onderzoek draagvlak reclameheffing op basis WOZ-waarde. Motie D66, GL en CU-SGP (overgenomen) over Biodiversiteit. |
8 nov 18 | Motie 1 (PvdA e.a. verworpen) Vermogensnorm bijzondere bijstand. Motie 2 (PvdA e.a. ingetrokken) Wachttijden beschermd wonen. Motie 3 (PvdA e.a. aangehouden) Meerjarige subsidies. Motie 4 (aangenomen; PvdA) Motiemarkt. Motie 5 (VVD; ingetrokken) Stimuleringsmaatregel bedrijven. Motie 6 (SP, PvdA; aangehouden) Mondzorg voor alle kinderen. Motie 7 (SP verworpen) gratis ID-kaart voor lage inkomens. Motie 8 (SP, LBD; verworpen) pilot kort-parkeren centrum. (Aangepaste) motie 9 (GL; aangenomen) vorming streekomroep. Motie 10 (GBD, PvLM; verworpen) Zwemdiploma A. Motie 11 (LBD; verworpen) maatschappelijke kosten werk in uitvoering. Motie 12 (LBD; verworpen) bevorderen afkoppelen nutsvoorzieningen. Motie 13 (LBD; verworpen) bevorderen afkoppelen hemelwaterafvoer. Motie 14 (LBD; ingetrokken) fysieke veiligheidszorg. Motie 15 (LBD; verworpen) digitale veiligheidszorg. Motie 16 (LBD; ingetrokken) I-visie op weg naar 2030. Motie 17 (LBD; verworpen) bestuurlijke vernieuwing 2018. Motie 18 (PvLM; ingetrokken) actieve lobby naar provincie NUON-gelden voor energietransitie. Motie 19 (PvLM, GBD; ingetrokken) inzichtelijk maken voor- en nadelen samenwerking. |
20 dec 18 | Motie PvdA en SP (ingetrokken) Breng het stembureau naar de jongeren. Motie D66 e.a. (aangenomen) Meer groene schoolpleinen. |
31 jan 19 | Motie 1 (PvdA e.a.) Beheersplan Domus (verworpen). Motie 2 (D66 e.a.) Uitvoering maatregelen notitie en informeren raad over resultaten (aangenomen). Motie 3 LBD Sluit Domus (verworpen). Motie 4 van PvLM Domusopvang altijd tijdelijk (verworpen). Motie 5 PvdA Regenbooggemeente (aangehouden). Motie 6 Reactie gemeente bij onderwerpen groot maatschappelijk belang (verworpen). Motie 7 SP Vlaggenprotocol (verworpen). Motie 8 LBD Artikel 1 Grondwet (aangenomen). Motie 9 PvdA Verkeerslichten kruising Bilderdijkstraat-Marsmanstraat (verworpen). |
28 feb 19 | Motie GBD PvdA SP (verworpen) over Gratis 1ste uur parkeren Amphiongarage. Motie SP PvdA LBD PvLM (verworpen) over Instelling onderzoekscommissie Laborijn. |
28 mrt 19 | Motie CDA e. a. (aangenomen) over betrokkenheid raad bij besluitvorming financiën VNOG. Motie D66 en GroenLinks (aangenomen) over ontmoedigen ballonoplatingen. |
27 jun 19 | Motie PvdA SP (aangehouden) Zorgbuurthuis. Motie Klanten en medewerkers Laborijn Raadsbreed (unaniem aangenomen). |
18 jul 19 | Motie Vernieuwingen Laborijn (PvdA) (verworpen). Motie Oplossing gevelproblematiek Amphion (SP, LBD) (verworpen). Motie Tekorten Sociaal Domein (SP e.a.) (aangenomen). Motie VVD e.a. over pilot verplaatsing zaterdagmarkt (aangenomen). Motie PvdA e.a. over stadswandeling (aangenomen). Motie GBD e.a. over parkeerplaatsen voor zwangere vrouwen (aangenomen). Motie PvdA e.a. over Catharinatoren (aangenomen). Motie VVD over Meer Duitsers naar Doetinchem (aangenomen). Motie CDA e.a. over Achterhoeks voor de allerkleinsten (aangenomen). |
26 sep 19 | Motie GroenLinks en anderen over het contracteren huishoudelijke hulp (aangenomen). Motie LBD over lachgas (aangenomen). Motie PvdA over het proces begroting 2020 (verworpen). |
31 okt 19 | Motie PvdA over zorg voor de mantelzorger (aangenomen). Motie PvdA en LBD over ‘Orange the World’ (aangehouden). Motie GBD e.a. over cameratoezicht (aangenomen). Motie CDA e.a. over politiecellen (aangenomen). |
7 nov 19 | Motie 1 (PvdA e.a.; verworpen) Vermogensnorm bijzondere bijstand. Motie 2 (SP e.a.; verworpen) Gratis ID-kaart voor lage inkomens. Motie 3 (SP e.a.; verworpen) Collectieve inkoop energie voor minima. Motie 4 (SP en LBD; verworpen) Sportbedrijf in de wachtkamer. Motie 5 (PvLM e.a.; verworpen) Communicatie. Motie 6 (PvLM e.a.; verworpen) Budgetoverschrijding. |
28 nov 19 | Motie CDA e.a. over Bouwen (aangenomen). Motie LBD over Lichtmonument Levenslicht (aangenomen) |
19 dec 19 | Motie Raadsbreed over verbeteren veiligheid langzaam verkeer (aangenomen). Motie CDA en alle andere partijen inzake de VNOG (aangenomen). Motie PvdA en PvLM over armoede laten ervaren (verworpen). |
5 mrt 20 | Motie D66, PvdA en PvLM Regelarme bijstand (aangehouden). Motie D66, PvdA en PvLM Integrale armoedeaanpak gezinnen (aangehouden). Motie LBD Schone luchtakkoord (aangehouden). |
28 mei 20 | Motie CDA e.a. over Ziekenhuiszorg (aangenomen). |
25 jun 20 | Motie PvdA en SP over Onderzoek Hofstraat - Burgemeester van Nispenstraat (aangehouden). Motie SP en LBD over Stop de huurverhoging (verworpen). |
9 jul 20 | Motie PvdA en SP Hulp aan gedupeerden van de toeslagenaffaire (aangenomen). |
16 jul 20 | Motie CU-SGP e.a. Opvang vluchtelingenkinderen uit Griekenland (aangenomen). Motie GroenLinks e.a. over budget neutrale Omgevingswet (aangenomen). Motie PvdA e.a. over aanbesteding jeugdzorg (aangehouden). Motie LBD e.a. over meedoen met Zoetermeer (verworpen). |
24 sep 20 | Motie PvLM e.a. over zondag openstelling (aangenomen). Motie LBD e.a. over fietsoversteek Bilderdijkstraat (aangehouden). |
12 nov 20 | Motie LBD e.a. Onderzoek Joods Vastgoed (aangenomen). Moties PvdA e.a. Onderzoek handhaving Voltastraat (aangehouden). Motie PvdA e.a. Geen PFOS lozen (aangehouden). |
17 dec 20 | Motie VVD e.a. zondag openstelling (aangenomen). Motie SP Afvalbeleid (verworpen). |
29 apr 21 | Motie Kinderraad Speeltuinen voor kinderen met en zonder een beperking (aangenomen). Motie SP Motie van afkeuring tegen wethouder Langeveld (verworpen). Motie PvdA e.a. gratis bewaakte fiets op zondag (aangenomen). Motie LBD e.a. over Bootcamp in de wijk (aangenomen). |
27 mei 21 | Motie PvLM e.a. regionale energietransitie (aangehouden). Motie PvdA en SP Doetinchem helpt slachtoffers toeslagenaffaire (aangehouden). |
24 jun 21 | Motie PvdA e.a. Witte Anjer Perkje voor Doetinchemse veteranen (aangenomen). Motie D66 e.a. Zoekproces alternatieve locatie tankstation Wenting (verworpen). |
15 jul 21 | Motie GroenLinks e.a. inzake optimale bescherming natuur tankstation Oostelijke Randweg (aangenomen). |
30 sep 21 | Motie D66 e.a. inzake Regenboogvlag (aangenomen). Motie PvdA e.a. inzake Sturen naar duurzame mobiliteit (aangenomen). Motie SP, VVD e.a. inzake Aanpassen Verordening rechtspositie raads- en commissieleden gemeente Doetinchem 2019 (aangenomen). Motie SP inzake niet actief handhaven op QR coronapas (aangehouden) |
4 nov 21 | Motie M1 D66 Doorzetten op duurzaamheid (verworpen). Motie M2 CU-SGP Maximaliseren deelname huisartsen POH Jeugd-GGZ: (aangenomen). Motie M3 PvdA, SP, PvLM Meer woningen voor starters en gezinnen (aangehouden). Motie M4 PvdA, CU-SGP, PvLM Duurzame binnenstad (ingetrokken). Motie M5 PvdA, SP, PvLM Vermogensnorm bijzondere bijstand (verworpen). Motie M6 PvdA Doetinchem armoedevrij 2030 (ingetrokken). Motie M7 SP, Fractie Hubers Opzetten jongerenraad (verworpen). Motie M8 SP, PvLM Opkoopbescherming bestaande woningen (aangehouden). Motie M9 GroenLinks, CDA, Hubers Natuurcentrum Doetinchem (unaniem aangenomen). Motie M10 Fractie Hubers Geen terrasgelden horeca (aangehouden). |
25 nov 21 | Motie Bewuste keuze reclamedrukwerk (verworpen). Motie Borstonderzoek vrouwen (aangenomen). |
23 dec 21 | Motie PvdA en GroenLinks over Bijenbeleid (ingetrokken). |
Aangenomen | 44 |
---|---|
Verworpen | 37 |
Aangehouden | 21 |
Overgenomen | 1 |
Ingetrokken | 10 |
Totaal | 113 |
Datum | Initiatiefoorstel |
---|---|
27 sep 18 | Initiatiefvoorstel SP Referendumverordening Doetinchem |
12 nov 18 | staken van de stemmen 15-15 |
17 dec 18 | aangenomen met 16-15 |
Datum | Artikel 38-vragen |
---|---|
27 sep 18 | Criminele ondermijning (artikel 39-vragen Reglement van Orde D66) C140:D165 Art 38-vragen sociale recherche (PvLM). Art. 38-vragen Domus (LBD). |
20 dec 18 | Beantwoording art. 38- vragen beheerverordening Domus (LBD). Beantwoording art. 38- vragen verplichte taaltoets (LBD). |
31 jan 19 | Art. 38 vragen SP Gebiedsontwikkeling de Veentjes en Terborgseweg. |
25 apr 19 | Beantwoording artikel 38-vragen LBD over bejegening van inwoners door Laborijn. Beantwoording artikel 38-vragen LBD over uitvoering motie dansschool Berentsen. |
27 jun 19 | Nadere inlichtingen art 38 vragen PvdA over taaleis Laborijn. Nadere inlichtingen art 38 vragen PvdA over verkeerslichten Bilderdijkstraat. |
7 nov 19 | Beantwoording vragen ex art. 38 Reglement van Orde: PvLM over huisvesting arbeidsmigranten. |
28 nov 19 | Mondelinge beantwoording artikel 38-vragen Reglement van Orde PvLM over werk door arbeidsmigranten. Mondelinge beantwoording artikel 38-vragen Reglement van Orde ChristenUnie-SGP over Escape. |
30 jan 20 | Nadere inlichtingen artikel 38-vragen LBD Woonplek arbeidsmigranten. |
24 sep 20 | GroenLinks vraagt nadere inlichtingen aan het college naar aanleiding van de beantwoording van de artikel 38-vragen over rubbergranulaat en handhaving Voltastraat 86. |
25 mrt 21 | PvLM vraagt nadere inlichtingen aan het college naar aanleiding van de beantwoording van de artikel 38-vragen over rapport Ombudsman over Teamgamez. |
15 jul 21 | Beantwoording artikel 38- vragen PvLM over Teamgamez. Beantwoording artikel 38- vragen vragen PvLM over jongerentoezichthouder. |
23 dec 21 | Artikel 38-vragen PvLM over jeugdzorg en een zorgaanbieder. Artikel 38-vragen SP over tekort huurwoningen voor mensen met een urgentie en moeder en dochter die dakloos dreigen te worden. |